Реформа КС

8 мая 2009 года президентом Российской Федерации в Государственную думу внесен блок законопроектов, направленных на совершенствование российской судебной системы и придание устойчивости всей конструкции высших органов власти.

Дмитрий Медведев предложил Госдуме изменить порядок назначения председателя Конституционного суда. Согласно законопроекту, председатель Конституционного суда и его заместители должны будут назначаться Советом Федерации по представлению главы государства. В настоящее время председателя и заместителей избирают судьи. Если законопроект будет принят, изменению подвергнутся федеральные законы "Об органах судейского сообщества в РФ" и "О Конституционном суде РФ".

Следует обратить внимание на то, что и прежний порядок занятия должности председателем Конституционного суда России (а именно — избрание его судьями, входящими в состав данного суда) не противоречит никаким международным стандартам в сфере отправления правосудия, а также общим принципам права. Вместе с тем, как показывает опыт многих стран, в мире нет универсального рецепта формирования органов конституционной юстиции. При этом существует как минимум три институциональные модели обеспечения верховенства конституции: во-первых, такие функции возложены на специально созданные конституционные суды, во-вторых, этими функциями наделены суды общей юрисдикции (чаще всего только верховные), в-третьих, соответствующие функции возложены на несудебные органы (например, конституционный совет, существующий во Франции и Казахстане).

Мировая практика демонстрирует разнообразные способы формирования институтов конституционной юстиции и их внутренних органов, и выбор того или иного способа во многом подчинен решению задач обеспечения баланса полномочий между ветвями и уровнями власти и эффективного функционирования органа конституционного правосудия. В зависимости от требований конституций в различных государствах существуют различные же механизмы замещения должностей руководителей судебных органов конституционного контроля. В ряде государств (Болгария, Венгрия, Италия, Португалия и др.) данный вопрос решается посредством выборов руководителя судьями из своего состава. Вместе с тем есть и иные модели замещения руководящих должностей (ФРГ, Испания, Польша, Литва, Чехия и пр.), где право решения вопроса о руководителе органа конституционного правосудия может составлять прерогативу главы государства, в ряде случаев совместно с органом законодательной власти или же парламента либо одной из его палат.

Система избрания председателя суда судьями имеет как свои достоинства, так и изъяны. С плюсами более или менее ясно. Менее очевиден важнейший минус — чрезмерная зависимость кадрового выбора от субъективных человеческих факторов. Выборы всегда вопрос конкурентный, чреватый конфликтами, и судейское сообщество здесь не исключение. В небольшой коллектив судейского сообщества вносится элемент конкуренции за лидерство: накануне выборов неизбежно образуются группы поддержки того или иного кандидата. Как показывает практика работы конституционных судов в ряде восточноевропейских стран, с годами груз обид и претензий накапливается, система отношений, что называется, "заиливается", и конституционное правосудие начинает функционировать со сбоями, причиной которых является все тот же человеческий фактор.

В ФРГ президента и вице-президента Федерального конституционного суда поочередно избирают бундестаг и бундесрат (если президента выбирает бундесрат, то вице-президента — бундестаг, и наоборот). В Литве решение рассматривается и принимается парламентами только по представлению главы государства. В Чехии вопрос о назначении согласуется президентом с верхней палатой парламента. В США, где специализированный орган конституционного правосудия отсутствует, функции конституционного контроля (оценка соответствия Конституции США актов Конгресса, президента и органов власти всех 50 штатов, толкование Конституции США) с 1803 года де-факто выполняются Верховным судом — высшим судом общей юрисдикции, состоящим из 9 судей, назначаемых президентом США по согласованию с Сенатом. Председатель Верховного суда также назначается президентом по согласованию с Сенатом. При этом само назначение главы судебной власти главой государства, формально завершающее процедуру, по сути, имеет ритуальный характер: решающим здесь по праву считается мнение парламентариев.

Европейский опыт знает и примеры более активной роли главы государства в назначении председателя Конституционного суда. Так, в
Австрии решение о назначении председателя Конституционного суда принимается на основе представления правительства. Во Франции председателя Конституционного совета (аналог конституционного суда) определяет из состава его членов президент республики. В Польше председателя и вице-председателя Кoнституциoннoгo трибунaлa назначает прeзидeнт из числa кaндидaтoв, прeдстaвлeнных общим сoбрaниeм его судeй. В Испании председатель КС назначается королем из числа его членов по предложению полного состава этого суда (то есть, по сути, утверждается единогласное мнение судей об оптимальной кандидатуре своего председателя). Но в целях обеспечения беспристрастности выбор судей выносится на уровень главы государства, который утверждает его.

Важно понять, что существующие различия в порядке формирования руководства трех судебных российских органов не связаны со спецификой деятельности КС, а имеют преимущественно исторические корни. Если суды общей юрисдикции и, в определенной степени, арбитражные суды, по большому счету, достались России "в наследство" от прежней советской системы, то Конституционный суд — детище преобразований политической системы начала 1990-х годов. В контексте тогдашних реформ избрание судьями председателя Конституционного суда из своего состава было нацелено на равноудаленность от перманентных конфликтов внутри системы органов власти и до поры до времени позволяло выступать в роли миротворца по отношению к ним. Хотя без конфликтов не обходилось и тогда: достаточно вспомнить ситуацию 1993 года, когда в ситуации противостояния президента и Съезда народных депутатов Конституционный суд оказался расколот, его работа была парализована, а председатель отстранен от должности. На какой-то момент под вопросом была даже судьба самого надзорного органа.

После принятия Конституции Российской Федерации все основные политические игроки почли за благо сохранить принцип избрания председателя из состава судей. Приверженность подобной модели в какой-то мере отражала и недоверие к законодательной власти, боязнь вверить важный кадровый вопрос в руки парламентариев. Впрочем, иначе и быть не могло: состоявший в период с 1995 по 1999 год из губернаторов и спикеров региональных парламентов Совет Федерации проявлял исключительную придирчивость в отношении кандидатур, выдвигаемых на статусы рядовых судей КС, отклоняя почти каждую вторую внесенную президентом кандидатуру. Разгадка такой придирчивости была проста: региональные органы власти, представленные в верхней палате, имели свои виды на Конституционный суд, которому вменены полномочия по оценке регионального законодательства на предмет соответствия Конституции России. В условиях федерации со слабым "центром", какой была Россия середины 1990-х годов, законодательное распространение порядка назначения судей КС и на его председателя могло привести к системному политическому кризису. Сегодня, когда институционально оформилась система взаимодействия высших органов власти, а Совет Федерации перестал быть "клубом губернаторов", реализация конституционной схемы формирования состава Конституционного суда в отношении руководства КС стала возможной не только в правовом, но и в политическом плане.

При используемых моделях замещения должности с участием иных органов большое значение имеют сроки полномочий, на которые назначается председатель суда. Для придания устойчивости всей конструкции высших органов власти их обычно планируют с тем расчетом, чтобы председатель суда при нормальной работе мог пересидеть сроки полномочий назначившего его органа и обеспечить преемственность конституционно-правовой политики.

Принимая во внимание увеличившиеся сроки полномочий президента Российской Федерации и Государственной думы, логично и естественно было бы и увеличить до 6 лет сроки полномочий председателя Конституционного суда. В настоящее время вопрос уже получил решение: соответствующие поправки, корректирующие сроки полномочий, направлены в Госдуму. Такой подход будет способствовать усилению независимости судебной власти: председатель суда сможет работать с несколькими президентами и составами палат Федерального Собрания, то есть осуществлять свои полномочия, не оглядываясь на перспективу скорого переизбрания.