«Бюджет должен стать основной функцией парламента»

Свою лекцию, которую одновременно можно было назвать ораторским мастер-классом (сказывается большая адвокатская и телевизионная практика выступавшего), Андрей Макаров начал с живописания того, как непросто добиться ответственного отношения к делу со стороны коллег-депутатов. В Вышку он приехал прямо из Думы, где оппозиция, по его словам, рьяно боролась за вызов «на ковер» нового вице-премьера Дмитрия Рогозина, курирующего оборонный сектор, но напрочь проигнорировала процесс формирования думской комиссии, рассматривающей закрытые статьи федерального бюджета. «На них приходится двенадцать процентов бюджета, но ведь на этой теме не «пропиаришься» на выборах», — заметил Андрей Макаров.

Зато в предвыборный — и не только — период в парламенте разворачивается «конкуренция лозунгов». «Постоянно раздаются предложения повысить пенсии и зарплаты, увеличить другие расходы, но мало кто хочет думать, какая при этом должна быть цена на нефть», — посетовал депутат. Он отметил, например, что незадолго до начала кризиса 2008-2009 годов и трехкратного падения цен на нефть многие его коллеги настаивали на том, что новый бюджет должен формироваться из расчета 150, а то и 200 долларов за баррель.

Впрочем, чтобы избежать упреков в ущемлении возможностей оппозиционных фракций влиять на повестку дня, в возглавляемом им комитете Андрей Макаров «организовал» абсолютную демократию. «Мой первый заместитель Сергей Штогрин из КПРФ, — пояснил он, — курирует все налоговые поступления, Максим Рохмистров из ЛДПР курирует таможню, Оксана Дмитриева из «Справедливой России», с которой я не согласен ни по одной позиции, отвечает за взаимоотношения со Счетной палатой. Таким образом оппозиция в комитете курирует и доходы, и расходы».

Однако де-факто контролировать процесс исполнения бюджета нынешний российский парламент не может. «Если вы у меня спросите, как движутся деньги внутри бюджета, я не смогу вам ответить, — признал Андрей Макаров. — Не потому, что я что-то скрываю, а потому, что я как депутат действительно этого не вижу. В Бюджетном кодексе прописан механизм, при котором Минфин без контроля парламента может двигать деньги как по вертикали, так и по горизонтали. Это недопустимо. Это не вопрос недоверия к конкретным работникам Минфина, но нужно уходить от ситуации, когда финансовые власти чувствуют свою бесконтрольность. Сейчас мы пытаемся вернуть парламенту его функцию — без этого работать в нынешней ситуации будет невозможно».

Результаты прошедших выборов, по мнению Андрея Макарова, «сдвинули Госдуму влево» — «люди отдали предпочтение патерналистскому государству, и руководство страны будет действовать, исходя из этого выбора». И хотя «левый тренд входит в противоречие с состоянием экономики», в таких условиях «политические реалии, влияющие на бюджетный процесс, становятся важнее самого бюджетного процесса».

Как выполнить все обещания, розданные перед выборами? Есть только два пути: либо усилить эффективность бюджетных расходов, «к чему никто не готов», либо повышать налоги. «В прошлом году мне пришлось вести юбилейную конференцию налоговой службы, и на ней случился весьма показательный эпизод, — рассказал Андрей Макаров. — Я сидел в президиуме вместе с Кудриным, Набиуллиной, Грефом и Дворковичем, и мы обсуждали вопрос о повышении страховых отчислений. Выступает Кудрин и говорит, что он был категорически против повышения. Выступает Набиуллина — и она категорически против. Выступает Дворкович — выясняется, что и администрация президента была категорически против. Греф говорит, что и бизнес резко возражал против их увеличения. Кто же тогда был «за»? Получается, что во всем опять виноваты депутаты».

«Мы оказались в ситуации, когда принят целый ряд абсолютно популистских и абсолютно неправильных решений — в первую очередь это касается страховых взносов и пенсионной системы, — продолжил Андрей Макаров. — Мы оказались связанными ими, причем от части этих обязательств мы не сможем отказаться никогда».

Ситуация усугубляется тем, что доходы бюджета, из которых и нужно покрывать популистские траты, сильно зависят от внешней конъюнктуры, то есть цен на нефть, а «угроза их снижения гораздо серьезнее возможностей их роста». В этом отношении ключевым фактором, на взгляд депутата, является не нестабильность на Ближнем Востоке, а замедление темпов роста китайской экономики. Между тем изменение цены нефти всего на один доллар за баррель означает для российского бюджета «выпадение» двух миллиардов долларов доходов. Расчетную цену нефти при формировании будущих бюджетов необходимо снижать, полагает Андрей Макаров. Он также признал, что при нехватке нефтяных доходов для выполнения социальных обещаний придется включать печатный станок.

Говоря о налоговой политике российского правительства, Андрей Макаров отметил, что в текущей экономической ситуации резервы для налогового маневра, в частности за счет изменения акцизов на табак и алкоголь, минимальны, а риски снижения налоговых доходов превышают перспективы их роста. «Единое экономическое пространство, которое мы таки создали, неоднородно, — сказал депутат. — Если мы сравним ставки налога, то, например, в Казахстане они по всему спектру ниже. Бизнес от нас просто уйдет туда. Мы неконкурентоспособны уже не только по отношению к Европе, мы становимся неконкурентоспособными по отношению к Казахстану, Украине и Белоруссии».

«Никто не ожидал этого, но, оказывается, кривая Лаффера действует и в России, — с иронией заметил глава думского комитета по бюджету и налогам. — В абсолютных показателях это пока незаметно, но мы уже получили реальное снижение налоговых доходов, снижение отчислений в Пенсионный фонд. Бизнес уходит в «серые» зоны — мы впервые наблюдаем серьезную тенденцию снижения подоходного налога. Нам на это говорят: значит, плоская шкала выбрала свой резерв. Я искренне надеюсь, что на этой волне популизма не возникнет соблазна перейти к прогрессивной шкале».

Губительными для бизнеса считает Андрей Макаров и высокие социальные взносы. «Было принято неправильное решение, и, кстати, наш комитет был единственным, кто дал отрицательное заключение на этот законопроект, — отметил он. — Те решения, которые, видимо, будут приняты в дальнейшем — Пенсионный фонд ведь нужно финансировать, — только законсервируют ситуацию, мы окажемся в еще более глубоком тупике. Вернуться назад и признать ошибку почему-то не принято в нашей политической культуре, но в конечном счете мы вынуждены будем это сделать. Что касается повышения пенсионного возраста, то это не решение проблемы, а лишь ее отсрочка».

Малопродуктивными представляются Андрею Макарову дискуссии о том, какой из двух налогов — НДС или с продаж — полезнее. «У меня такое ощущение, что в результате этого спора выяснится, что «оба лучше», и дальше мы будем спорить о том, насколько их надо увеличивать», — заметил депутат.

Многие проблемы и противоречия российской налоговой системы заложены, на его взгляд, в самой структуре Налогового кодекса. Единого кодекса, по сути, и нет. Когда дело доходит до администрирования, положения Налогового кодекса «превращаются не в правила функционирования нормального налогоплательщика, а в инструмент борьбы с налоговыми преступлениями». Внедрить в практику налогового администрирования презумпцию добросовестности налогоплательщика — одна из ключевых задач, без решения которой рассчитывать на развитие российского бизнеса не приходится.

И с бюджетной, и с налоговой политикой связана проблема финансирования регионов и муниципалитетов. «Вопрос о том, как мы должны строить бюджет — забирать доходы в центр и перераспределять их или оставлять на местах — является фундаментальным, — сказал Андрей Макаров. — Мы никуда не денемся от того, чтобы какая-то их часть перераспределялась — нефть есть лишь в немногих регионах, а определенный уровень социального обеспечения гарантирован всем гражданам России независимо от региона их проживания».

Однако межбюджетные отношения должны строиться таким образом, чтобы регионы и муниципалитеты имели собственные источники покрытия возложенных на них обязательств. Наличие таких источников «подстегнет власть на местах разговаривать с людьми и обсуждать приоритеты расходования средств». Андрей Макаров видит три основных источника доходов для муниципалитетов — землю, новый налог на недвижимость (введение которого, впрочем, откладывается, поскольку не разработан кадастр объектов недвижимости) и все налоговые спецрежимы по малому бизнесу.

Другой «принципиальный вопрос» связан с региональными и муниципальными льготами, которые сейчас в массе своей устанавливаются прямо из Налогового кодекса. На взгляд Андрея Макарова, этот подход нужно менять, отказываясь от их федерального регулирования. Следующим шагом должна стать отмена большинства этих льгот, из-за которых регионы и муниципалитеты недополучают существенную часть (в некоторых случаях до половины) своих доходов. Одновременно местные органы власти должны получить возможность устанавливать целевые налоговые льготы под реализацию конкретных проектов (например, газификацию какого-нибудь поселка или района).

Пересматривать необходимо и существующую схему дотаций и трансфертов регионам. Руководители на местах не заинтересованы в развитии своего региона, поскольку улучшение его экономических показателей автоматически приводит к сокращению поступлений с федерального уровня. «Такой бюджетной политикой мы поощряем иждивенчество», — уверен Андрей Макаров.

«Я полагаю, что уже в ходе весенней сессии мы сможем представить свои соображения по коррекции налоговой системы, — пообещал в заключении глава думского комитета. — Мы создаем при себе мощный экспертный совет, куда войдут все ведущие академические институты и куда я, конечно, приглашаю Высшую школу экономики. Я также думаю, что в течение текущей сессии мы внесем на рассмотрение Думы поправки в Бюджетный кодекс и будем настаивать на их принятии».

Олег Серегин, Новостная служба портала ВШЭ