Определение Конституционного Суда РФ от 1 июня 2010 г. N 840-О-О
"Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации муниципального образования "Городское поселение "Город Советская Гавань" Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края на нарушение конституционных прав и свобод положением пункта 19 статьи 29 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, Н.С. Бондаря, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, В.Г. Ярославцева,
заслушав в пленарном заседании заключение судьи С.Д. Князева, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы администрации муниципального образования "Городское поселение "Город Советская Гавань" Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края, установил:
1. Администрация муниципального образования "Городское поселение "Город Советская Гавань" Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края в своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации оспаривает конституционность положения пункта 19 статьи 29 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", согласно которому член комиссии с правом решающего голоса до окончания срока своих полномочий, член комиссии с правом совещательного голоса в период избирательной кампании, кампании референдума не могут быть уволены с работы по инициативе работодателя или без их согласия переведены на другую работу.
Как следует из представленных материалов, 6 апреля 2009 года главой администрации муниципального образования "Городское поселение "Город Советская Гавань" было издано распоряжение о сокращении трех должностей в администрации, в том числе должности начальника канцелярии, замещаемой гражданкой Т.В. Ивановой, о чем она в тот же день была письменно предупреждена в соответствии с требованиями статьи 180 Трудового кодекса Российской Федерации. 15 мая 2009 года Т.В. Иванова была назначена членом избирательной комиссии данного городского поселения с правом решающего голоса, а 26 июня 2009 года - уволена с занимаемой должности муниципальной службы по пункту 2 части первой статьи 81 Трудового кодекса Российской Федерации. Решением Советско-Гаванского городского суда Хабаровского края от 24 августа 2009 года, оставленным без изменения кассационным определением судебной коллегии по гражданским делам Хабаровского краевого суда от 13 ноября 2009 года, на основании оспариваемого заявителем положения были удовлетворены исковые требования Т.В. Ивановой к администрации муниципального образования "Городское поселение "Город Советская Гавань" о восстановлении на работе и компенсации морального вреда.
По мнению заявителя, оспариваемое законоположение, не допуская увольнения по инициативе работодателя лица, исполняющего полномочия члена избирательной комиссии с правом решающего голоса, по такому предусмотренному трудовым законодательством основанию расторжения трудового договора, как сокращение штата работников (пункт 2 части первой статьи 81 Трудового кодекса Российской Федерации), когда увольнение не связано с осуществлением возложенных на члена избирательной комиссии с правом решающего голоса публично значимых функций и осуществляется вне периода избирательной кампании, предоставляет такому лицу необоснованные по сравнению с другими работниками преимущества, создает ему условия для злоупотребления правом, не согласуется с принципом свободы труда, нарушает баланс частных и публичных интересов и, как следствие, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1), 35 (часть 2), 37 (часть 1), 46 (часть 1) и 55 (часть 3).
2. Вопрос о конституционности оспариваемого положения пункта 19 статьи 29 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" уже являлся предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации.
В Определении от 16 января 2007 года N 160-О-П Конституционный Суд Российской Федерации исходя из положений Конституции Российской Федерации, закрепленных ее статьями 2 и 32 (части 1 и 2), пришел к выводу, что реализация гражданами избирательных прав и тем самым права на участие в управлении делами государства обеспечивается в том числе деятельностью избирательных комиссий - коллегиальных органов, создаваемых для подготовки и проведения как выборов, так и референдумов (статьи 2 и 20 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").
Одним из принципов, на которых строится работа избирательных комиссий в ходе организации выборов и референдумов, является принцип независимости, означающий также независимость и беспристрастность их членов как лиц, наделенных публично значимыми функциями. Реализация этого принципа требует от федерального законодателя предоставления тем из них, кто осуществляет полномочия члена избирательной комиссии наряду с обязанностями по трудовому договору, особых гарантий в рамках трудовых отношений.
2.1. В соответствии с пунктом 3 статьи 20 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" на избирательные комиссии возлагается не только проведение выборов и референдумов, но и обеспечение реализации и защиты избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Необходимость осуществления данных функций предполагает наделение ряда избирательных комиссий (Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, территориальные избирательные комиссии) статусом государственных или муниципальных органов, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе.
Деятельность указанных избирательных комиссий связана с реализацией возложенных на них полномочий не только в период избирательной кампании (кампании референдума), но и в межвыборный период (формирование и ведение регистра избирателей, участников референдума, определение схемы одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов, формирование нижестоящих избирательных комиссий и назначение их членов с правом решающего голоса и т.д.). В силу этого члены таких избирательных комиссий с правом решающего голоса объективно нуждаются в том, чтобы гарантии, направленные на обеспечение независимости их деятельности по реализации и защите конституционного права граждан на участие в выборах и референдуме, устанавливались на весь срок их полномочий.
Законодательное закрепление запрета на увольнение по инициативе работодателя члена избирательной комиссии с правом решающего голоса до окончания срока его полномочий имеет целью создание таких условий обеспечения независимости и беспристрастности избирательных комиссий, которые применительно к сфере трудовых правоотношений в полной мере гарантируют защиту их членов от попыток воспрепятствования со стороны работодателя свободному осуществлению всех возложенных на них публично значимых функций, в том числе за рамками избирательной кампании. Согласуется оно и с Конвенцией о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств, предусматривающей возложение подготовки и проведения выборов, обеспечения и защиты избирательных прав и свобод граждан и контроля за их соблюдением на избирательные органы (избирательные комиссии), статус, компетенция и полномочия которых установлены конституцией, законодательными актами (часть 1 статьи 11), и обязывающей государства обеспечить создание независимых беспристрастных избирательных органов, организующих проведение демократических свободных справедливых подлинных и периодических выборов в соответствии с законодательством и международными обязательствами государства (пункт "к" части 2 статьи 19).
2.2. Осуществляя правовое регулирование трудовых отношений с участием лиц, выполняющих публично значимые функции в качестве членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, в том числе посредством установления запрета на их увольнение по инициативе работодателя до окончания срока соответствующих полномочий, федеральный законодатель - исходя из положения Конституции Российской Федерации о свободе труда (статья 37, часть 1) и вытекающего из него принципа свободы трудового договора - вместе с тем обязан поддерживать баланс конституционных прав, свобод и законных интересов обеих сторон трудового договора, являющийся условием гармонизации трудовых отношений в Российской Федерации как социальном правовом государстве, соблюдать принцип соразмерности вводимых им ограничений конституционно значимым целям и не допускать искажения существа прав работодателя как стороны трудового правоотношения. Это в равной мере относится ко всем категориям работодателей, представленных в том числе главой муниципального образования, руководителем органа местного самоуправления, председателем избирательной комиссии муниципального образования или иным лицом, уполномоченным в соответствии со статьей 2 (части 2 и 3) Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" выступать в качестве представителя муниципального образования как нанимателя муниципального служащего (работника).
Гарантии, предоставляемые членам избирательных комиссий, в том числе в трудовых правоотношениях, не являются их личной привилегией, имеют публично-правовой характер, призваны служить публичным интересам, обеспечивая повышенную охрану законом таких работников именно в силу осуществляемых ими публично значимых полномочий, ограждая их в период исполнения указанных полномочий от необоснованных преследований и способствуя беспрепятственной деятельности избирательных комиссий, их самостоятельности и независимости.
Выступая лишь способом обеспечения исполнения публично значимых функций, запрет на увольнение работника - члена избирательной комиссии по инициативе работодателя, как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 20 февраля 1996 года N 5-П и подтвержденной в Определении от 16 января 2007 года N 160-О-П, в системе действующего правового регулирования не исключает возможность увольнения по инициативе работодателя лица, исполняющего полномочия члена избирательной комиссии с правом решающего голоса, по такому предусмотренному законом основанию для расторжения трудового договора, как грубое нарушение трудовых обязанностей, в случае если увольнение не является результатом преследования лица за исполнение возложенных на него публично значимых функций.
2.3. Прекращение трудового договора по инициативе работодателя в связи с сокращением численности и штата работников (пункт 2 части первой статьи 81 Трудового кодекса Российской Федерации) не связано с поведением работника, а обусловлено реализацией работодателем закрепленного Конституцией Российской Федерации (статья 34, часть 1; статья 35, часть 2) права на осуществление эффективной экономической деятельности и рациональное управление имуществом, предполагающего возможность самостоятельно, под свою ответственность принимать необходимые кадровые решения (подбор, расстановка, увольнение персонала) при соблюдении установленного порядка увольнения и гарантий трудовых прав работников, направленных против произвольного увольнения (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 2002 года N 3-П, определения Конституционного Суда Российской Федерации от 18 декабря 2007 года N 867-О-О, от 17 декабря 2008 года N 1087-О-О, от 17 ноября 2009 года N 1383-О-О и др.).
Исходя из этого на прекращение трудового договора по данному основанию не может быть распространен вывод Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которому запрет на увольнение по инициативе работодателя работника - члена избирательной комиссии не исключает возможности такого увольнения, если оно вызвано грубым нарушением трудовых обязанностей и не связано с исполнением полномочий члена избирательной комиссии с правом решающего голоса.
Оспариваемое законоположение не лишает работодателя права на принятие кадровых решений, в том числе посредством сокращения численности и штата работников, вводя соответствующее ограничение только в отношении работника, на которого в установленном порядке возложены полномочия члена избирательной комиссии с правом решающего голоса, и тем самым не может рассматриваться как нарушающее конституционные права и свободы заявителя.
2.4. Формально оспаривая конституционность положений пункта 19 статьи 29 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в части, не допускающей увольнения по инициативе работодателя лица, исполняющего полномочия члена избирательной комиссии с правом решающего голоса, в связи с сокращением численности и штата работников (пункт 2 части первой статьи 81 Трудового кодекса Российской Федерации), когда увольнение не связано с осуществлением возложенных на члена избирательной комиссии с правом решающего голоса публично значимых функций и осуществляется вне периода избирательной кампании, заявитель, по существу, ставит перед Конституционным Судом Российской Федерации вопрос о внесении целесообразных, с его точки зрения, изменений в действующее законодательство, что к полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации, как они определены в статье 125 Конституции Российской Федерации и статье 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", не относится, а является прерогативой федерального законодателя.
3. Таким образом, жалоба администрации муниципального образования "Городское поселение "Город Советская Гавань" Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края не отвечает критериям допустимости обращений, предусмотренным статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации и статьями 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" и не может быть принята Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации определил:
1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы администрации муниципального образования "Городское поселение "Город Советская Гавань" Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации	В.Д. Зорькин	

Особое мнение
судьи Конституционного Суда РФ С.Д. Князева

Не разделяя позицию Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированную в Определении от 1 июня 2010 года N 840-О-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Администрации муниципального образования городское поселение "Город Советская Гавань" Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края на нарушение конституционных прав и свобод положением пункта 19 статьи 29 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", полагаю возможным воспользоваться предоставленным частью первой статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" правом и излагаю следующее особое мнение.
Осуществляя правовое регулирование трудовых отношений с участием лиц, выполняющих публично значимые функции в качестве членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, в том числе посредством установления запрета на их увольнение по инициативе работодателя до окончания срока соответствующих полномочий, федеральный законодатель, исходя из положения Конституции Российской Федерации о свободе труда (статья 37, часть 1) и вытекающего из него принципа свободы трудового договора, вместе с тем обязан поддерживать баланс конституционных прав, свобод и законных интересов обеих сторон трудового договора, являющегося условием гармонизации трудовых отношений в Российской Федерации как социальном правовом государстве, соблюдать принцип соразмерности вводимых им ограничений конституционно значимым целям и не допускать искажения существа прав работодателя как стороны трудового правоотношения. Иное означало бы, что вопреки требованию статей 17 (части 1 и 3) и 18 Конституции Российской Федерации законодательная власть в лице Федерального Собрания - парламента Российской Федерации уклоняется от такого гарантирования прав и свобод человека и гражданина, при котором их осуществление не должно нарушать права и свободы других лиц.
Трудовые права граждан реализуются в рамках правоотношений, основными субъектами (сторонами) которых являются работник и работодатель. Как следствие, юридическое гарантирование прав работника с необходимостью предполагает закрепление в законе корреспондирующих им обязанностей работодателя. Это, в свою очередь, означает, что, обеспечивая специальную защиту прав и законных интересов такой категории работников, как члены избирательных комиссий с правом решающего голоса, от увольнения по инициативе работодателя, законодатель одновременно возлагает на работодателя дополнительные ограничения в виде соответствующего запрета, так или иначе связанного с отступлением от свободы трудового договора. Конституционно-правовая оценка подобного запрета, не позволяющего работодателю в числе прочего в полной мере реализовать свое право на оптимизацию кадрового потенциала посредством сокращения численности и штата работников, зависит от ответа на вопрос о том, соблюден ли законодателем баланс конституционных прав, свобод и законных интересов обеих сторон трудового договора и не допущено ли искажение существа прав работодателя, в том числе по причине отступления от принципа адекватности вводимых ограничений социально необходимому результату.
Гарантии, предоставляемые членам избирательных комиссий, в том числе в трудовых правоотношениях, не являются их личной привилегией, имеют публично-правовой характер, призваны служить публичным интересам, обеспечивая их повышенную охрану законом именно в силу осуществляемых ими публично значимых полномочий, ограждая их в период исполнения своих полномочий от необоснованных преследований и способствуя беспрепятственной деятельности избирательных комиссий, имеющей целью реализацию и защиту избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. С формально-юридической точки зрения об этом свидетельствует и то, что закрепляются они не в Трудовом кодексе Российской Федерации, а в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", имеющем предметом регулирования определение основных гарантий реализации гражданами конституционного права на участие в выборах и референдумах (часть 1 статьи 1). Да и само название статьи 29 указанного Федерального закона "Статус членов комиссий" не оставляет никаких сомнений, что содержащиеся в ней гарантии адресованы гражданам прежде всего именно в качестве членов избирательных комиссий и комиссий референдума и защищают их в связи с реализацией ими публично значимых полномочий.
Выступая лишь способом обеспечения исполнения публично значимой функции, запрет на увольнение работника - члена избирательной комиссии по инициативе работодателя по своему конституционно-правовому смыслу, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 16 января 2007 года N 160-О-П, не имеет абсолютного характера и не должен трактоваться как сам по себе исключающий любую возможность его увольнения даже в том случае, если оно не связано с исполнением полномочий члена избирательной комиссии с правом решающего голоса. В противном случае запрет на увольнение работника - члена избирательной комиссии как гарантия его независимости, исключающая возможность воздействия на него с целью воспрепятствования свободному осуществлению своих полномочий, создавала бы возможность злоупотребления правом на участие в управлении делами государства, означала предоставление данному лицу необоснованных по сравнению с другими работниками преимуществ, нарушала баланс частных и публичных интересов и искажала существо принципа свободы труда.
Этот вывод Конституционного Суда имеет принципиальный характер и по сути означает, что члены избирательных комиссий с правом решающего голоса не являются "неприкасаемыми" в сфере трудовых правоотношений, когда их увольнение не связано с исполнением полномочий организаторов выборов и референдумов. Из него, как представляется, со всей очевидностью следует, что если увольнение, в том числе в связи с сокращением штата, таких работников не вызвано наличием у них соответствующего публично-правового статуса, то само по себе членство в избирательной комиссии не может служить достаточным основанием для утверждения о его недопустимости.
В противном случае работодатель будет обременен невозможностью увольнения работника (даже в случае ликвидации работодателя) только по причине формальной принадлежности последнего к лицам, осуществляющим публично значимые полномочия, безотносительно к тому, что инициатива прекращения трудовых отношений обусловлена объективными причинами, не имеющими ничего общего с причастностью работника к системе избирательных комиссий. Отказывая работодателю (в нашем случае - главе местной администрации как представителю муниципального образования) в праве на увольнение работника - члена избирательной комиссии в связи с сокращением штата, даже если оно продиктовано исключительно целями реализации права на принятие необходимых кадровых решений, законодатель дает основания усомниться в обоснованности и соразмерности устанавливаемого им запрета. Это особенно важно подчеркнуть применительно к обстоятельствам конкретного дела заявителя, когда решение о сокращении численности (штата) работников местной администрации, в связи с которым работник подлежал высвобождению, было принято работодателем до включения соответствующего работника в состав избирательной комиссии.
В соответствии со статьями 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации оценивает не только буквальный смысл оспариваемых законоположений, но и учитывает их место в системе правовых норм. В связи с этим существенный интерес представляет то, как законодатель защищает трудовые права иных категорий субъектов, обладающих публичными полномочиями и совмещающих их исполнение с занятием трудовой деятельностью.
Поскольку гарантии членов избирательных комиссий призваны обеспечить свободное волеизъявление граждан на выборах и, как следствие, избрание достойных представителей, способных надлежащим образом выражать интересы избирателей в органах народовластия, постольку можно было бы предположить, что аналогичные гарантии должны быть предоставлены и депутатам представительных органов власти. Однако этого законодателем не сделано, несмотря на то что значимость публичных функций, осуществляемых депутатами, вряд ли уступает по своему "весу" полномочиям членов избирательных комиссий с правом решающего голоса.
Почему же ни в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", ни в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не предусмотрены гарантии трудовых прав народных избранников в условиях, когда большая часть из них осуществляет исполнение депутатских полномочий не на штатной основе? Неужели законодатель совершенно безучастен к возможности их преследования со стороны работодателей по мотивам "чрезмерного усердия" в исполнении депутатского долга, никак не защищая депутатов от увольнения по инициативе работодателя в период исполнения ими своих полномочий? Думается, что, конечно же, это не так и говорить о депутатской незащищенности в сфере трудовых отношений вряд ли оправданно. Из положений Трудового кодекса Российской Федерации (статьи 71, 81, 288, 336 и др.) очевидно, что работники могут быть уволены по инициативе работодателя только по основаниям, прямо предусмотренным федеральным законом. Вследствие этого работодатель при любом увольнении должен руководствоваться законными основаниями для прекращения трудовых отношений, к числу которых сведение счетов с работником в связи с осуществлением им публично значимых функций, безусловно, не относится.
При таких обстоятельствах специальное закрепление в законодательстве о выборах и референдумах запрета на увольнение работника - члена избирательной комиссии по такому основанию, как сокращение штата, вовсе не выглядит безобидным с точки зрения возможности причинения вреда конституционным правам и свободам работодателя и иных участников трудовых правоотношений. Зная о невозможности увольнения членов избирательных комиссий, заинтересованные лица могут добиваться этого статуса в сугубо личных, не имеющих никакого отношения к реализации и защите избирательных прав граждан, целях. И это вовсе не теоретические догадки и предположения. По собственному опыту работы в системе избирательных комиссий знаю, что немало организаторов выборов весьма успешно используют свой публичный статус исключительно в интересах получения дополнительных гарантий своих трудовых прав. Так, нередки случаи, когда граждане в течение десяти и более лет остаются членами избирательных комиссий с правом решающего голоса, а работодатели вынуждены из-за этого нести неоправданные издержки, не имея возможности оптимизировать свой кадровый состав.
Помимо этого нельзя не видеть, что оспариваемый заявителем запрет способен полностью блокировать право работодателя на принятие кадровых решений, диктуемых необходимостью оптимизации численности (структуры) своих работников. Ведь, располагая информацией о невозможности увольнения членов избирательных комиссий в связи с сокращением штата, юридически "просвещенный" работник, если желает сохранить свой статус в рамках наличных трудовых правоотношений, по сути, гарантированно получает два месяца на то, чтобы на законных основаниях обезопасить себя от увольнения. При этом порой он совершенно не стесняется (случай заявителя - наглядное тому подтверждение) публично заявлять, что работодателю нечего даже и думать о возможности увольнения, так как указанного срока вполне достаточно для того, чтобы стать защищаемой нормами избирательного права персоной. Что ж, за такого работника остается только порадоваться. Но как в указанном случае быть с конституционными правами и законными интересами работодателя, а также других, менее "предприимчивых", работников?
Исходя из изложенного полагаю, что Конституционному Суду Российской Федерации следовало принять жалобу Администрации муниципального образования городское поселение "Город Советская Гавань" Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края на нарушение конституционных прав и свобод положением пункта 19 статьи 29 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" к рассмотрению, поскольку в вопросе о соответствии Конституции Российской Федерации оспариваемого заявителем законоположения в части, исключающей возможность увольнения работника, являющегося членом избирательной комиссии с правом решающего голоса, по такому основанию, как сокращение штата (пункт 2 части 1 статьи 81 Трудового кодекса Российской Федерации), при том что принятие решения о сокращении штата и предупреждение о предстоящем увольнении предшествовали назначению работника членом избирательной комиссии с правом решающего голоса, имеет место неопределенность.

Судья Конституционного Суда 
Российской Федерации	С.Д. Князев