Системы совещательных органов при исполнительной власти в Европе и США: факторы контекста и роль в политической системе
В 2000-е годы при органах исполнительной власти РФ появились новые структуры. Хотя и неоднородные по своим характеристикам и носящие разные наименования – общественный совет, консультативный совет, экспертный совет, рабочая группа – они обладают одним общим свойством: это совещательные органы, чьи заключения носят рекомендательный характер, а их участниками являются представители внешних для правительственных структур групп. Декларируемой целью создания таких органов является участие в выработке мер государственной политики, за которые отвечает ведомство. Для того чтобы исследовать эти новые структуры, было бы полезным обратиться к опыту других стран, тем более что во многих из них подобный институт существует значительно дольше.
Необходимо отметить, что привлечение различного рода советников к принятию государственных решений имело место, вероятно, всегда. Однако именно в новейшей истории это получило специфическое институциональное оформление, и появившиеся консультативные органы стали невероятно многочисленны. В США такими органами являются федеральные консультативные комитеты (federal advisory committees), в Великобритании общим наименованием стало «консультативные внеправительственные публичные органы» (advisory non-departmental public bodies или advisory quangos), во Франции используются различные сочетания со словами «комитет» и «комиссия», общее наименование – административные комиссии консультативного характера (commissions administratives à caractère consultatif). Аналогичные структуры в Европейском Союзе носят название экспертных групп (expert groups). Изучения опыта этих стран позволит лучше понять, что является причиной создания этих органов, и для чего они служат в соответствующих политических системах. Выбор регионов обусловлен тем, что феномен консультативных органов при исполнительной власти здесь глубоко изучен.
Великобритания
В марте 2009 года, в соответствии с официальным отчетом, при департаментах и министерствах Великобритании существовало 405 консультативных структур в статусе «публичных органов» (кванго)1. Такое количество, конечно, не могло появиться внезапно. Еще в 1926 году Джон Фэйрли [Fairlie, 1926] описывал создание консультативных комитетов при администрации - как относительно новый феномен в британской политике. Автор подчеркивал, что кроме ученых в эти структуры вовлекаются профессиональные и иные добровольные организации. По свидетельству Фэйрли, комитеты стали создаваться в начале 20 века, множество временных структур было создано также во время Первой Мировой войны – для решения неотложных задач, которое взяло на себя правительство. В межвоенное время новые комитеты учреждались актами соответствующих ведомств. В отдельных случаях консультации с ними была обязательна [Fairlie, 1926, стр.812-817].
На несколько десятилетий позднее, оперируя понятием стиля принятия решений (policy style), Ричардсон и Джордан [Richardson and Jordan, 1983] объясняют развитие системы консультативных органов в Великобритании. Они отмечают, что особенностями британского стиля является приверженность консультациям и переговорам, стремление к достижению консенсуса – пусть даже ценой затягивания принятия решения. Институциональной формой для переговоров групп интересов и департаментов являются комитеты. Система консультативных комитетов призвана вовлечь специализированное знание в процесс принятия решений с помощью формальных структур интеграции групп интересов. Такие структуры удобны, утверждают исследователи, когда чиновники имеют дело с повторяющимися проблемами, и основаны на консенсусно-корпоратистских нормах [Richardson and Jordan, 1983, стр. 261]. Ричардсон и Джордан особо подчеркивают, что подобная институционализация – способ сделать проблему переговорной, избежать риска (предприняв все необходимые усилия) и конфликтов.
На два основных фактора развития консультативной системы в Великобритании обращают внимание также Гринвуд и Уилсон [Greenwood and Wilson, 1989]. Во-первых, работа правительства требует все больше технической, специализированный информации, для получения которой необходимо широко вовлекать внешних экспертов. Во-вторых, растущий интервенционизм правительственного курса требует консультаций с заинтересованными сторонами – и потому, что последние чувствуют, что имеют право быть услышанными, и потому, что их сотрудничество необходимо для успешной реализации принятых решений [Greenwoodand Wilson, 1989, стр.33] [Political power…, стр.220-227].
Таким образом, причинами возникновения и бурного развития системы консультативных органов в Великобритании исследователи называют рост сферы государственного вмешательства (как кратковременный – в условиях войны – так и долгосрочный), особенности политической культуры, ее ориентированность на консультации и консенсус, а также растущую потребность правительства в специализированной информации из-за усложнения внешней среды.
Франция
Во Франции к 2009 году насчитывалось 545 комитетов и комиссий, официально принадлежащих к категории «административные структуры консультативного характера» и включающих представителей администрации и заинтересованных групп. В рамках реформы государственного управления 211 из них были упразднены декретом от 4 июня 2009 года2, и все же их число осталось значительным.
Исследователи отмечают, однако, что эти консультативные структуры используются в условиях этатистского государства формально, и принятие решений происходит на более высоком уровне – с учетом «общего интереса», так, как его понимают политики. «Конфликтная» политическая культура Франции и центральная роль государства во многом предопределяют недоверие представителей последнего к частным интересам, даже в рамках созданных государством консультативных структур. Государственные деятели стремятся использовать эти структуры для получения необходимой информации и отделять ее от выражения интересов. И в целом, по признанию исследователей, принятие государственных решений во Франции чаще основано на политических и идеологических мотивах, чем на технократически обоснованных и рациональных доводах [Quittkat, 2002, стр.66-96].
Вероятно, поэтому и представители групп интересов, оценивая роль правительственных комитетов, скептично оценивали эффективность подобных институтов и говорили о доминировании в них представителей государственных ведомств [Wilson, 1982, стр.188]. Однако само участие в подобных структурах оценивается представителями групп как необходимое, почти обязательное: даже если реальное влияние комитетов невелико, они позволяют озвучивать мнение группы, а также быть в курсе мнения ведомства и других групп [Wilson, 1982, стр.194].
Таким образом, во Франции, в условиях доминирования государства и его стремления ограничить работу в консультативных органах чисто экспертной оценкой предлагаемых решений, отделить ее от выражения частных интересов, консультативные структуры становятся для участников в первую очередь площадкой взаимного информирования. Их влияние на принятие решений минимизировано в том числе и тем, что даже приводимые рациональные доводы не обязательно будут убедительны – правительство принимает решения, основываясь на собственных представлениях о целесообразности.
США
Система совещательных органов в США включает около 900 консультативных комитетов при различных ведомствах3, в 2009 году в них заседало около 63 000 человек. Комитеты могут создаваться Конгрессом, самими агентствами, некоторые – напрямую Президентом4. Подобные структуры существовали с первой трети 20 века, их появление связано с ростом сферы государственной политики в годы Первой мировой войны и Великой депрессии.
В официальном реестре консультативные комитеты подразделяются на следующие типы по основной сфере деятельности и поставленным задачам: государственная политика, технические или научные, управление ненаучными программами, рассмотрение грантов, переговоры по регулированию, другие.
В 1972 году, в связи с растущим беспокойством Конгресса относительно влияния консультативных комитетов на государственные решения, был принят специальный регулирующий акт - Акт о федеральных консультативных комитетах (Federal Advisory Committee Act). Но и после введения новых требований к представительству и прозрачности, исследователями регулярно высказываются сомнения относительно сбалансированности представленных в комитетах групп и непредвзятости их суждений [Lyons, 1971] [Brickman and Rip, 1979] [Cook and Bero, 2004]. Так, Браун поясняет: участники федеральных консультативных комитетов могут иметь один из двух статусов – «эксперты» или «представители», причем присвоение последнего позволяет бюрократам, которые занимаются формированием и регулированием деятельности комитетов, привлекать к консультации непропорционально большое количество заинтересованных лиц, в первую очередь групп интересов бизнеса [Brown, 2008]. Причем особую озабоченность исследователей это вызывает в том случае, когда представители заинтересованных сторон назначаются в комитеты, созданные для независимой научной оценки тех или иных альтернатив.
Однако говорить об абсолютном доминировании групп интересов – в первую очередь, бизнеса – в консультативных комитетах нельзя. Как подчеркивают Чин и Линдквист, систематическое исследование федеральных консультативных комитетов позволяет заключить, что конкретное соотношение представителей различных социальных групп зависит от сферы деятельности комитета и в целом преобладания представителей бизнеса нет [Chin and Lindquist, 2002]. Действительно, по данным с 1997 по 2000 год, 58% участников консультативных комитетов были исследователями из университетов или иных академических организаций. О «захвате» бизнесом можно было говорить лишь относительно комитетов в области торговли и сельского хозяйства [Domhoff, 2005].
Развитость группового представительства интересов в США, активность групп и общепринятая легитимность их притязаний на участие в выработке мер государственной политики во многом обусловили контекст, в котором здесь действуют совещательные органы: большинством наблюдателей они оцениваются в первую очередь как структуры, где происходит согласование интересов групп.
Европейский Союз
Совещательные органы, с которыми консультируются подразделения Европейской Комиссии, пожалуй, представляют собой наиболее развитую и разветвленную систему. Экспертная группа Европейской Комиссии – это совещательный орган, дающий рекомендации Комиссии при выработке законодательных предложений, а также при мониторинге и координации выполнения принятых программ. В 2007 году в официальном регистре насчитывалось 1237 групп, однако в реальности, по оценкам наблюдателей, их число больше [Secrecy…, 2008].
Широкое и слабо контролируемое вовлечение экспертных групп в процесс принятия решений на европейском уровне не может не привлекать внимание исследователей. Так, Ларссон предпринимает попытку классифицировать функции этих структур: разработка повестки дня, подготовка законодательных инициатив, мобилизация поддержки и выработка консенсуса, прикрытие истинным мотивам [Larsson, 2003, стр.21].
Основная цель, декларируемая самой Европейской Комиссией при создании экспертных групп, – компенсировать недостаточность собственных кадровых и экспертных ресурсов Европейской Комиссии при разработке законодательных мер. Однако простое наблюдение позволяет констатировать, что это не единственный фактор их создания: много экспертных групп существует даже в тех областях политики, где Комиссия традиционно располагает разветвленной организацией и обеспечена кадрами – например, в сельскохозяйственной политике. Кроме того, экспертные группы используются не только на этапе разработки нормативных актов, но и в процессе их обсуждения и принятия, а также при реализации принятых мер. Наконец, часть функций Комиссии, не связанных с принятием и реализацией нормативных актов также реализуется с участием экспертных групп: представительство ЕС в международных организацией, надзор за внутренним рынком и административные обязанности Комиссии [там же, стр.20]. Таким образом, обеспечение правительственных органов необходимой технической, специализированной информацией – действительно далеко не единственная функция экспертных групп, и есть все основания полагать, что не менее важной является привлечение групп интересов к процессу обсуждения и управления.
Однако в отличие от США, где участие групп интересов в обсуждении решений вызывает некоторые опасения сторонников демократии из-за возможности доминирования одной из групп в ущерб остальным, Европейский Союз использует вовлечение заинтересованных сторон именно для демократизации процесса принятия решений. ЕС стремится избавиться от излишнего «технократизма», который был свойственен европейским структурам с момента их создания. В частности, в стремлении компенсировать «демократический дефицит» (недостаток собственной легитимности у наднациональных институтов) Европейская Комиссия включает в состав экспертных групп представителей заинтересованных сторон. Формально это закреплено в Белой книге по европейскому управлению в 2001 году: экспертное знание, привлекаемое Комиссией, должно отличаться не только научной обоснованностью, но принимать во внимание правовые, социальные, экономические и экологические соображения. Поэтому участниками экспертных групп становятся представители национальных администраций государств-членов ЕС, гражданского общества в целом или заинтересованных групп - как и индивидуальные независимые эксперты. Стоит отметить, что такой подход уже вызывает критику: исследователи обращают внимание на неоднородное представительство различных интересов – в первую очередь, преобладание в них крупного бизнеса [Potters and van Winden, 1990; Crombez, 2002; van Schendelen, 2003; Gornitzka and Sverdrup, 2007].
Таким образом, экспертные группы в Европейском Союзе возникли как ответ на две связанные тенденции. Во-первых, рост полномочий наднациональных европейских органов резко увеличил потребность европейской бюрократии в специализированной информации для принятия решений. Во-вторых, новые центры принятия решений не получили адекватной демократической легитимности (только Европарламент избирается непосредственно гражданами), и возникла потребность в компенсации этого дефицита прямым вовлечением заинтересованных сторон.
Выводы
Краткий обзор условий развития совещательных органов при исполнительной власти в ряде стран позволяет проследить определенную связь этих обстоятельств с той ролью, которую совещательные органы играют в соответствующей политической системе.
Общими факторами развития консультативных органов стало расширение функций государства (в период войны, масштабных экономических преобразований, в случае ЕС – в ходе постепенного наращивания функций наднациональных институтов) и растущая техническая сложность решаемых проблем. В каждом рассмотренном случае можно выделить и специфичные факторы, которые, вероятно, в некоторой степени обусловили различия в функциях, выполняемых этими органами.
Для административного процесса Великобритании свойственна ориентация на обсуждение и компромисс. Соответственно, совещательные органы становятся инструментом поиска такого компромисса, служат для снижения рисков при принятии решений в условиях неопределенности и позволяют чиновникам снять с себя часть ответственности и избежать конфликтов.
Особенность Франции – этатизм, ценность «общего интереса» и политических обоснований при принятии решений. Претензии внешних экспертов на то, чтобы их позиции учитывались, в такой системе не находят отклика. Система совещательных органов служит преимущественно для взаимного информирования.
Схожей характеристикой США и Евросоюза является активность организованных интересов. Однако если в США их участие в совещательных органах традиционно вызывает настороженность (и его стремятся ограничивать введением специальных процедур), то в Европейском Союзе вовлечение заинтересованных сторон в экспертные группы является одним из способов преодоления дефицита демократической легитимности.
Этот предварительный анализ позволяет выдвинуть первую гипотезу, заслуживающую проверки при изучении совещательных органов при российской исполнительной власти: ценностные ориентации и исторические условия, стоящие за созданием совещательной системы, накладывают заметный отпечаток на функции, выполняемые этими органами в дальнейшем. Факторами, на которые следует обратить внимание, являются исторически сложившаяся ориентация акторов на поиск компромисса и согласование групповых интересов или же на некий надгрупповой, общий интерес, а также место и легитимность групп интересов в политической системе.
Библиография
Brickman, Ronald and Arie Rip. Science Policy Advisory Councils in France, the Netherlands and the United States, 1957-77: A Comparative Analysis // Social Studies of Science, Vol. 9, No. 2, Theme Issue: Politics and Science (May, 1979),pp. 167-198;
Brown, Mark B. The Politics of Representation on Government Advisory Committees// Political Research Quarterly, December 2008 vol. 61 no. 4 pp. 547-560;
Chin, M. L. and E. Lindquist 2002-08-28 "Contours of Access in Federal Advisory Committees:" Paper presented at the annual meeting of the American Political Science Association, Boston Marriott Copley Place, Sheraton Boston & Hynes Convention Center, Boston, MassachusettsOnline <.PDF>. 2009-05-26 from http://www.allacademic.com/meta/p65915_index.html;
Cook, Daniel. and Lisa Bero.Business Interests and Executive Branch Advisory Committees in Regulatory Policy, Paper presented at the annual meeting of the American Political Science Association, Hilton Chicago and the Palmer House Hilton, Chicago, IL, Sep 02, 2004, http://www.allacademic.com/meta/p_mla_apa_research_citation/0/6/0/3/3/p60339_index.html;
Crombez, Christophe. Information, Lobbying and the Legislative Process in the European Union. European Union Politics 3 (1):7-32, 2002;
- Domhoff, William G. The Corporate Community, Nonprofit Organizations, and Federal Advisory Committees: A Study in Linkages, April 2005, http://sociology.ucsc.edu/whorulesamerica/power/federal_advisory_committees.html;
Fairlie, John A. Advisory Committees In British Administration // The American Political Science Review, Vol.20 No.4 (November 1926);
Gornitzka, Åse and Ulf Sverdrup. Who consults?The use of Expert groups in the European Union, 22.08.2007, http://www.arena.uio.no/publications/working-papers2007/papers/wp07_12.xml
Greenwood, John R. and David Jack Wilson. Public Administration in Britain Today. - Routledge, 1989;
Larsson, Tornbjorn. Precooking - the function and role of expert groups in the European Union, 2003;
Lyons, Gene M. The President and His Experts // Annals of the American Academy of Political and Social Science, Vol. 394, Social Science and the Federal Government (Mar., 1971), pp. 36-45;
Political power and democratic control in Britain: the democratic audit of the United Kingdom. - Routledge, 1999;
Potters, Jan, and Frans van Winden. Modelling Political Pressure as Transmission of Information. European Journal of Political Economy 6:61-88, 1990;
Quittkat, Christine. Les organisations professionnelles françaises : européanisation de l'intermédiation des intérêts ?// Politique européenne 3/2002 (n° 7), p. 66-96, URL : www.cairn.info/revue-politique-europeenne-2002-3-page-66.htm;
Richardson J.J. and A.G.Jordan. Overcrowded Policymaking: Some British and European Reflections // Policy Sciences No. 15 (1983);
Secrecy and corporate dominance - a study on the composition and transparency of European Commission Expert Groups, ALTER-EU, 2008 www.epha.org/IMG/pdf/expertgroupsreport.pdf;
van Schendelen, Rinus. The In-Sourced Experts //The Unseen Hand – Unelected EU Legislators, ed. by Van Schendelen and Roger Scully. – London, 2003;
Wilson, Frank L. Alternative Models of Interest Intermediation: The Case of France // British Journal of Political Science, Vol. 12, No. 2, Apr., 1982.
1 Ежегодный отчет “Annual Cabinet Office report on the non-departmental public bodies (NDPB) sector”, http://www.civilservice.gov.uk/Assets/PublicBodies2009_tcm6-35808.pdf. О советах при британском Департаменте по бизнесу, инновациям и навыкам - http://www.berr.gov.uk/files/file53723.pdf
2 Journal officiel "Lois et Décrets", n°0130 du 7 juin 2009, http://www.legifrance.gouv.fr/affichJO.do?idJO=JORFCONT000020703383
3 Данные за 2008 год, http://www.gsa.gov/portal/content/103800
4 Создание специальных консультативных органов законодательным органом характерно и для ЕС – это так называемые “comitology committees”, которые создаются Европарламентом для надзора за исполнением принятых им законов Еврокомиссией. В эти комитеты входят только представители государств-членов ЕС, и они играют значительную политическую роль. Далее рассматривается только литература, посвященная экспертным комитетам, которые больше похожи на российские совещательные органы
© 
