• A
  • A
  • A
  • АБВ
  • АБВ
  • АБВ
  • А
  • А
  • А
  • А
  • А
Обычная версия сайта

Как заставить деньги эффективно работать на страну

Парламентская газета. 2005. № 168. 27 сентября

Под руководством председателя Счетной палаты РФ Сергея Степашина состоялась встреча ведущих ученых и специалистов в области экономики и государственных финансов по обсуждению проекта закона "О федеральном бюджете на 2006 год"

При увеличении заработной платы рядовых тружеников на один рубль доход наиболее богатой группы населения нашей страны вырастает на восемь рублей. Но ведь численность наиболее обездоленных россиян составляет почти 60 процентов населения.
Счетная палата России проанализировала проект закона "О федеральном бюджете на 2006 год" и подготовила свое заключение по этому важнейшему документу.

Под руководством председателя СП РФ Сергея Степашина состоялась встреча ведущих ученых и специалистов в области экономики и государственных финансов по обсуждению проблем главного финансового документа страны.

В ней участвовали: ректор Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации Алла Грязнова, директор Центра исследований финансовых проблем Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации Вера Родионова, проректор Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации Сергей Синельников-Мурылев, ректор Государственного университета - Высшей школы экономики Ярослав Кузьминов и проректор Лев Якобсон, директор Института экономики Российской академии наук Руслан Гринберг, директор Института проблем рынка Российской академии наук Николай Петраков, советник президиума Российской академии наук Дмитрий Львов, исполнительный директор Некоммерческого партнерства "Центр фискальной политики, консалтинговая группа" Галина Курляндская и сотрудник этого центра Ольга Воронцова, первый вице-президент инвестиционной группы "Ренессанс-капитал" Игорь Юргенс.

Мы предлагаем изложение дискуссии, проходившей на этой встрече в Счетной палате РФ.

Бюджет - как много в этом слове...


Сергей Степашин: Президент Российской Федерации обозначил основные направления социальной политики, которые должны быть реализованы в главном финансовом законе государства. Но за последние пять-шесть лет многие из поставленных задач так и остались невыполненными или проваленными. Счетная палата совместно с Контрольным управлением Президента России планирует провести в следующем году системный анализ крупных социально-экономических блоков, чтобы главе государства, парламенту и населению сказать, какие цели и задачи реализованы Правительством Российской Федерации, а какие - нет. И почему не удалось это сделать, и кто несет за это ответственность.
Руслан Гринберг: Сегодня в экономической политике страны происходит достаточно серьезный сдвиг в сторону финансирования социального сектора. Такую ситуацию в известном смысле можно даже назвать революционной.
Ярослав Кузьминов: Существенным недостатком проекта бюджета является снижение доли субфедеральных бюджетов в доходах - с 45 до 41,2 процента и в расходах - с 49,5 до 45,5 процента. При таком соотношении расходы по здравоохранению, образованию, а также по ЖКХ полностью ложатся на бюджеты субъектов Российской Федерации. Это центральное противоречие проекта бюджета, которое не позволит реализовать определенные Президентом России социальные приоритеты.
Лев Якобсон: Другой существенный недостаток проекта федерального бюджета на 2006 год - отсутствие его прозрачности. После изменения бюджетной классификации ранее целостные позиции теперь разнесены по разным разделам и подразделам. Понять проект очень трудно даже специалисту, а неспециалисту вообще невозможно. Необходимо усовершенствовать бюджетную классификацию.
Игорь Юргенс: Безусловно, крен в сторону увеличения социальных расходов необходим. Общество больше не может терпеть хороших новостей с финансовых и нефтяных рынков и плохих - о 25 миллионах сверхбедных людей. Однако при отсутствии выраженных политических интересов все вопросы решаются кулуарно, в том числе путем непрозрачного бюджета, а непрозрачный бюджет интересен тем людям, которые пытаются решать проблемы в отсутствие гласности и гражданского общества.
Дмитрий Львов: В бюджете до сих пор формулируются некоторые совершенно непродуманные цели. Это обеспечение снижения инфляции, соблюдение правил расходования средств Стабилизационного фонда, удержание непроцентных расходов бюджета 2006 года. Они превращают бюджет из инструмента экономического роста в инструмент блокирования всякой деловой экономической инициативы.
Сергей Синельников-Мурылев: Несмотря на многие недостатки, проект федерального бюджета 2006 года - все-таки гораздо более внутренне согласованный документ, чем федеральный бюджет прошлого и позапрошлого года. Представленный Минэкономразвития набор запланированных реформ на 80 процентов правильный. Но, учитывая темпы социально-экономического развития страны за последние два года, реализовать их быстро не удастся.
Касаясь отдельных недостатков проекта федерального бюджета, хочу отметить излишне заниженный показатель потребительских цен, весьма оптимистичный прогноз прироста инвестиций - на 11,1 процента, а также завышение объема экспорта. Однако эти макроэкономические противоречия не являются критическими.

Инфляция - в законе и в жизни


Ярослав Кузьминов: Хочу остановиться на необоснованных расчетах инфляции. Каждый год этот показатель не выполняется, а, кроме того, от запланированного пониженного уровня инфляции нет никаких позитивных выгод для экономики. Стремление Минфина России таким образом сдерживать непроцентные расходы - миф, дискредитирующий всю бюджетную политику страны. Поэтому необходимо обратить внимание не только на систематическое занижение ожидаемых показателей инфляции, но и на то, что Минфин России не дал подробных обоснований по параметрам инфляции в 2006 году, а также не сделал выводов о причинах невыполнения этих расчетов в предыдущие годы.
Лев Якобсон: В проекте федерального бюджета на 2006 год инфляция занижена еще значительнее, чем прежде.
Дмитрий Львов: Инфляция имеет две формы. Первая обусловлена влиянием монетарных факторов, вторая связана с неудовлетворительным руководством со стороны экономического блока. Это и недостатки налогового законодательства, и господствующая идеология монополизма, следствием которой является рост цен, и ряд других позиций. На долю монетарных факторов сегодня можно отнести не более пяти - семи процентов, и их влияние несколько преувеличивается. Главный фактор - это технологическая отсталость промышленности. Топ-менеджеры, управляющие страной, слабо понимают процессы, которые контролируют.
Вера Родионова: Занижение показателей инфляции создает для Минфина больше возможностей для маневрирования ресурсами. Но если мы стремимся к прозрачности федерального бюджета и бюджетной политики, то от такой практики необходимо избавляться.

От состояния бедности к состоянию нищеты?


Дмитрий Львов: Президент Российской Федерации неоднократно обращал внимание на проблему бедности. Анализ проекта федерального бюджета показывает, что бедность у нас не только не сократится, но, если будет продолжена такая бюджетная и экономическая политика, ее уровень к концу 2006 года увеличится в полтора раза. В России самовоспроизводящаяся бедность - главная проблема, и она не решается. Механизм первичного распределения чистого дохода у нас повернут от человека. На один рубль увеличения заработной платы рядовых тружеников наиболее богатая группа населения нашей страны отвечает ростом своих доходов на восемь рублей. Но ведь первые три наиболее обездоленные группы россиян составляют до 60 процентов населения. А если так, то почему мы не обращаем внимания на личные затраты в том же топливно-энергетическом комплексе, почему в обсуждаемом бюджете не сказано о переходе к рентной системе платежей? Почему мы все время облагаем труд, который является самым незащищенным и обездоленным в нашей стране? Необходимо сломать механизм ненормального распределения национальных богатств, решить проблему бедности и довести доходы по крайней мере 2/3 населения хотя бы до прожиточного уровня.
Николай Петраков: Россия - одна из богатейших стран мира - имеет нищее население. Это что, делается сознательно? Почему мы, имея, предположим, 100 млрд. долларов и заработав за год 120 млрд., продолжаем жить в следующем году на те же 100, а не на 120 млрд. долларов? Это стратегическая политика наших демократов. Ее зеркальным отражением в плане сжатия денежной массы является Стабилизационный фонд, как раз и ставший инфляционным фондом. Средства этого фонда нужно инвестировать в строительство скоростных трасс и железных дорог, развитие инфраструктуры, турбизнеса и других секторов экономики.
Дмитрий Львов: В 2005 году Стабфонд составит 740 млрд. рублей, или 25,8 млрд. долларов США, в 2006 году - уже 2242 млрд. рублей, то есть увеличится в три раза. Но сегодня ни в проекте бюджета, ни в других актах российского законодательства не указаны полномочия Минфина по его использованию. В результате неэффективной политики потери Стабилизационного фонда за два года составили минимум семь млрд. долларов.
Сергей Синельников-Мурылев: Не согласен с критикой в адрес Министерства финансов и Министерства экономического развития и торговли по поводу формирования и размещения средств Стабилизационного фонда. Необходимо сначала понять, какой профицит бюджета в России: структурный или циклический. Если считать, что цены всегда будут такими, то надо тратить дополнительные доходы бюджета. Но если цены выйдут на уровень 1998-1999 годов, то тратить доходы нельзя. Их необходимо накапливать для компенсации циклического падения наших непроцентных расходов. Вот ключевой момент.

На что расходовать деньги


Руслан Гринберг: Очень важно определить процедуру выработки приоритетов экономического развития. В России масса проблем, и одна ужаснее другой. Поэтому необходимо дать точную оценку таких приоритетов, определить их иерархию. Но мировая практика не знает каких-либо ясных механизмов определения этих направлений, кроме простого голосования, принятия решения парламентом. Этому могло бы способствовать создание общественного совета, который бы не только определил приоритеты, но и следил бы за процедурой использования бюджетных денег.
Лев Якобсон: Нужно инвестировать средства в качество управления. Конечно, это не альтернатива увеличению расходов на социальные цели. Для выхода на нормальный уровень образования необходимо направить на эти цели в 2006 году не меньше 0,8 процента расходов федерального бюджета. Но в проекте по-прежнему заложено 0,7 процента. С таким финансированием никакие проблемы в образовании не решить.
Ярослав Кузьминов: Серьезная проблема - это падение доли программного финансирования в расходах федерального бюджета. По сравнению с предыдущим годом доля федеральных целевых программ уменьшилась на 0,2 процента. Счетная палата могла бы острее отреагировать на это.
Игорь Юргенс: Необходим общественный (экспертный) совет умных и честных людей, который бы участвовал в выработке приоритетов государственного регулирования.
Теперь о ФЦП. Не все они были просчитаны по всем критериям и показателям.
Политика Правительства Российской Федерации должна быть направлена на подавление товарной массы, приходящей из-за рубежа. Мы же все эти деньги перекачиваем иностранному товаропроизводителю. В итоге получается замкнутый круг. Хотим создать хороший бюджет, в котором государство играло бы большую роль в условиях провала рынка, однако получаем бюджет, который эту задачу не решает.
Дмитрий Львов: Минфин России утверждает, что бюджет 2006 года - это бюджет развития, потому что в нем есть Инвестиционный фонд в размере 2,4 млрд. долларов. Но страна, которая располагает огромными возможностями, не должна выделять столь мизерные средства на свои инвестиционные нужды. Эти средства могут быть только размазаны и дискредитируют саму идею.
Сергей Синельников-Мурылев: Инвестиционные расходы федерального бюджета 2006 года - это оптимальный компромисс между сохранением средств в Стабилизационном фонде и их использованием. Он не приведет к серьезным макроэкономическим сдвигам и позволит кое-что улучшить в сфере инвестиций в инфраструктуру, социальную сферу. Но все процессы государственного инвестирования очень плохо отлажены, начиная с выбора инвестиционных проектов, их финансирования на этапе реализации и кончая контролем за тем, что построено, как построено и построено ли вообще. Счетная палата и аудит эффективности в контроле процессов инвестирования должны играть ведущую роль.
Алла Грязнова: Невозможно разумно решать вопросы государственного регулирования без четких приоритетов. Государство должно вкладывать деньги в дорожное строительство, оно же должно и давать возможность бизнесу развиваться на этой почве. Кроме того, государственной политикой должно стать серьезное обоснование использования "длинных денег", соотношения внутренних и мировых цен.

Рубль и доллар - кто кого?


Дмитрий Львов: Сдерживая курс рубля, мы делаем огромную ошибку, создавая этим неравные условия для конкурентоспособности отечественных товаропроизводителей. Наша экономика является чрезвычайно технологически отсталой и крайне монополизированной. Поэтому курс должен меняться по крайней мере на уровень темпа инфляции, где-то 11-12 процентов.А затем можно было бы объявлять о снижении уровня инфляции на полтора-два процента. Это нужно сделать, потому что импортная продукция существенно меньше подвержена инфляция. Иначе мы опять ставим зарубежного производителя в более привилегированные условия.
Сергей Синельников-Мурылев: Перед Центральным банком стоит задача не уронить доллар, поскольку, прекратив регулирование, доллар упадет. А это пагубно повлияет на нашу промышленность, когда любое укрепление рубля, будь то реальное или номинальное, приводит к снижению потребления отечественных товаров.

Межбюджетные отношения


Галина Курляндская: Одной из главных проблем в сфере межбюджетных отношений является значительная централизация как доходов, так и расходов консолидированного бюджета Российской Федерации в федеральном бюджете. Это произошло не из-за централизации налогов, а из-за их перераспределения. Сегодня в федеральный бюджет налогов поступает существенно больше, чем в региональные бюджеты. Но в 2006 году ожидается рост обязательств регионов. При этом дополнительное давление на региональные бюджеты будут оказывать решения федеральных властей (например, о повышении зарплаты федеральным бюджетникам). Однако в новых условиях решить эту проблему с помощью увеличения трансфертов региональным органам власти не удастся. Результатом такой политики станет лишение региональных органов власти реальных возможностей гибко реагировать мобилизацией своих доходов на возросшие региональные полномочия. Это является основным противоречием всего процесса реформы по разграничению полномочий.
Вера Родионова: Сложившаяся система межбюджетного перераспределения ресурсов не имеет ничего общего с бюджетным федерализмом. Многоканальность поступления различных видов финансовой помощи приводит к тому, что некоторые субъекты Российской Федерации не получают финансовой помощи в требуемых объемах. Для того чтобы этого не было, следует изменить систему межбюджетного распределения. У нас сейчас нет ни одного субъекта, который за счет собственной доходной базы живет и что-то отчисляет.
Ольга Воронцова: На следующий год у регионов снижения расходных полномочий не ожидается. В то же время проведение реформы местного самоуправления и индексация минимальной заработной платы опережающими инфляцию темпами увеличат нагрузку на региональные бюджеты. При этом аналогичного увеличения финансовой помощи либо увеличения доходных источников региональных бюджетов законопроектом о федеральном бюджете не планируется. В результате, согласно экспертным оценкам, ситуация со сбалансированностью региональных бюджетов на следующий год по сравнению с 2005 годом не улучшится, а будет гораздо более сложной, чем в 2004 году.

Без законов - никуда


Вера Родионова: Руководство отраслевыми министерствами грешит форсированной выдачей большого количества идей. Однако выдвигаемые предложения зачастую не согласуются с действующим законодательством, что в свою очередь может дискредитировать эти новаторские идеи. В то же время недоработанность нашей нормативно-правовой базы не дает возможности иметь действительно хорошо разработанный механизм реализации дельных предложений. Это очень серьезное противоречие в обеспечении нормативными документами среднесрочного бюджетного планирования. Именно по причине недостаточной нормативно-правовой базы в области местного самоуправления 2/3 субъектов Федерации не готовы к реформе.
Алла Грязнова: Слабая нормативная база - ниша для коррупции и возможность использования денег по собственному усмотрению отдельными лицами. Необходимо не только усовершенствовать нормативную базу, но и ликвидировать несоответствия в отдельных федеральных законах. И, конечно, необходимо принять законы и иные нормативные правовые акты для реформирования системы здравоохранения и образования. При разработке пакета законопроектов по реформированию местного самоуправления необходимо учитывать специфику регионов страны.

Подводя итоги


В конце прений председатель Счетной палаты Российской Федерации Сергей Степашин поблагодарил всех участников за интересные выступления. По его мнению, высказанные в ходе заседания предложения будут небезынтересны для депутатов и всех граждан, интересующихся этой проблемой.

Председатель СП РФ заострил внимание на социальном положении муниципальных бюджетников и социальных расходах региональных бюджетов. Если не решить вопросы бюджетной обеспеченности в регионах, не исключена социальная напряженность, аналогичная той, которая возникла в связи с монетизацией льгот.

Он также отметил, что прогноз социально-экономического развития на 2006-2008 годы сформирован при отсутствии общей стратегии развития российской экономики. Нет программы социально-экономического развития на среднесрочную перспективу, не приняты отраслевые стратегии, нет механизмов эффективного планирования, исполнения и контроля инвестиционных проектов. И это главная проблема реформ. Правительство Российской Федерации не знает, как освоить деньги и каким способом заставить их эффективно работать на нашу страну.