Тамара Морщакова: "Политикам нужен шум. А гражданин идет к нам со своей конкретной нуждой "

Все больные проблемы связаны с тем, что конституция не реализуется, считает бывший заместитель председателя Конституционного суда РФ

Последнее дело, в решении которого принимала участие Тамара Георгиевна Морщакова, ныне судья Конституционного суда в отставке, было, что называется, политическим и достаточно громким. В начале 2002 года рассматривался так называемый закон о вертикали власти, по которому федеральная власть получила возможность распускать законодательные органы субъектов федерации и снимать с должности глав исполнительной власти. Тогда много писали об угрозе федерализму и ругали Конституционный суд за то, что он "подыграл президенту". В сущности, именно такие дела имеют в виду, когда говорят о выстраивании вертикали судебной власти наподобие исполнительской вертикали. И именно поэтому такое большое внимание общественное мнение уделяет персоналиям.
Мою собеседницу рассуждения в прессе о том, под чьим влиянием судьи Конституционного суда приняли решение о смене своего председателя, непритворно сердят. Она считает, что это процедурный вопрос, никакая политика здесь не замешана, и вообще дважды в одну реку не входят...

Вторая ступень мучений
- Как вы оцениваете нынешний состав Конституционного суда?
- Я не имею права это комментировать. Я судья Конституционного суда в отставке, это особый правовой статус, связанный со многими ограничениями: нельзя заниматься политикой, предпринимательством, поддерживать политические партии... В этом смысле к судье в отставке такие же требования, как к действующему судье КС. И я советник Конституционного суда, то есть я нахожусь внутри, все публичные оценки были бы некорректны. Я должна исходить только из того, что закон формулирует определенные требования к квалификации судей Конституционного суда, и только тех, кто этим требованиям удовлетворяет, может назначать Совет Федерации, и только таких может представлять президент. А оценивать их должна общественность, если она в этом заинтересована.
- Меняется ли, по вашим наблюдениям, реакция власти на решения Конституционного суда?
- Очень мало. Наибольшие проблемы возникают в судебной системе и в системе исполнительной власти. Даже законодатель более склонен к тому, чтобы реагировать на решения Конституционного суда. Он, правда, не всегда делает это быстро, иногда неудачно, не вполне понимая сформулированные Конституционным судом цели или просто будучи не в состоянии найти консенсус в своих рядах. Гораздо более неожиданны трудности, которые возникают в органах исполнительной власти или в других судах. К сожалению, в России нет привычки к исполнению закона как такового. Не признается сам принцип непосредственного действия закона. У нас всегда было так: закон издали, издайте еще инструкцию, рекомендацию. Пошлите приказ... Это нелепо, но, увы, действует. Скажем, чтобы на уровне правительства Москвы или другого субъекта федерации стали действовать решения КС, запрещающие такие вещи, как обязательность регистрации, неуведомительный характер регистрации, отказ в регистрации при соблюдении всех требуемых условий, надо, чтобы распорядилось конкретное должностное лицо. Все это людям приходится преодолевать.
- Как?
- Только в суде общей юрисдикции. Здесь начинается вторая ступень мучений для гражданина, права которого уже были защищены Конституционным судом. Суды общей юрисдикции тоже отнюдь не всегда следуют решениям КС и тем самым противодействуют защите прав граждан. Часто они отказывают в пересмотре дел. У них на это есть свои оправдания, самое уважительное из которых звучит как стремление к правовой стабильности. Но дело в том, что для защиты правовой стабильности есть специальные юридические механизмы. А когда правовое регулирование признается нарушающим конституцию, конституционные права граждан, это тоже не на пользу правовой стабильности. Здесь на одной чаше весов защита конституционных прав граждан, защита гражданина от неконституционного закона, а на другой - принцип правовой стабильности. И взвешивание не всегда является легким.
Но есть и другие оправдания, менее уважительные. Иногда судьям кажется, что наносится ущерб их авторитету, если они должны подчиняться не только закону, но еще и решениям Конституционного суда. На самом деле они должны подчиняться закону и конституции, причем конституция даже должна стоять на первом месте. А решению КС они должны подчиняться в силу того, что на этот орган конституция возложила право толковать конституционные нормы, следовательно, выявлять конституционный смысл других актов.
- С точки зрения вашего опыта, какие у нас болевые точки в сфере защиты прав граждан?
- Все наиболее больные проблемы связаны с тем, что конституция не реализуется, Иногда кажется, что исполнение конституции не так важно, важна заработная плата. Или хорошие жилищные условия. И это правда. Но есть много правовых актов, которые затрудняют жизнь людей именно потому, что они противоречат конституции. Здесь все, что угодно, может стать болевой точкой. Если брать последние решения - это вопросы исполнения уголовных наказаний. Некоторым кажется: что там заботиться о преступниках, когда честным гражданам тяжело живется. Но если тот, кто признан виновным, будет дважды подвергаться наказанию, то и каждый гражданин не будет чувствовать себя в безопасности. Исправление судебных ошибок тоже иногда в общественном мнении подается как вопрос, касающийся только лиц, совершивших преступления. Ну немножко больше дали наказание или немножко меньше... Но судебные ошибки бывают очень серьезными, когда осуждают невиновных. И если закон таков, что он это допускает, то он представляет угрозу для каждого гражданина.
Болевые точки - это все, что связано с существенными ограничениями прав граждан. Скажем, можно ли запретить кому-то заниматься профессиональной деятельностью или нельзя? Кому можно запретить быть адвокатом, нотариусом, аудитором, предпринимателем? Запрет всегда связан с дискриминацией. Если он обоснован объективно - интересами общей безопасности, например - и если запрет является соразмерным, тогда его можно признать. Но есть масса запретов, объективно не обоснованных, и они выглядят просто как дискриминация.
Судьи говорят, что самая любимая статья у Конституционного суда - о равенстве. На самом деле это статья, запрещающая дискриминацию и произвол. И вопросы, связанные с произволом, - самые болевые. Это можно объяснить тем, что в основе конституционной защиты прав людей (а конституция не наделяет правами, она именно их защищает, потому что эти права принадлежат каждому естественным образом, конституция гарантирует только их защиту) лежит в признании достоинства личности. Не в защите чести и достоинства, как у нас это понимается, от клеветы, оскорблений, недостоверных сведений и т. д, , а в признании достоинства личности как субъекта, равного по своему статусу с государством. Как субъекта, для защиты интересов которого государство создается.

Дойти до суда
- В последнее время об этом практически никто не говорит. Все уже с этим согласились? Или тема стала неактуальной?
- Вы правы, это характеризует какие-то изменения, и они, пожалуй, двоякого рода. Сначала боролись за то, чтобы это признали: что достоинство личности лежит в основе всего, и нельзя исходить из того, что государство признает, а что нет. Эту часть идеи мы освоили - умозрительно. А возможность обеспечить реально, чтобы государство защищало достоинство личности, - с этим, конечно, плохо. Настолько плохо, что говорить об этом невозможно. Но в этой области есть правовые сдвиги. Если бы вы посмотрели, какие у нас заявители, вы бы поняли - абсолютно любой может дойти до Конституционного суда и защитить свое право. Это уже много. И ведь в результате этой защиты наступают вполне реальные последствия. Например, то, что раньше не признавалось за людьми, - признается. Человек реально получает жилье или пенсию, которую он заработал, но которой лишился, если он был, допустим, осужден. Или была у нас заявительница, которой больше 80 лет, спорившая с московским правительством по поводу своей земли. Земля перешла к ней от ее предков - от прадедов и прабабушек, которые владели этим участком вместе с домом еще до революции. И вдруг у нее московское правительство половину участка отбирает и говорит - остальное надо выкупить или взять в аренду. Конституционный суд на это сказал: нет, не надо выкупать. Конечно, московское правительство жутко сопротивляется, не оформляет никак ей документы... До сих пор, кстати, сопротивляется, а прошло уже, наверное, больше года... И все-таки она получит эти документы.
Так что реальные шаги по защите прав делаются. Все это выглядит иногда как экзотика, так же как экзотичными кажутся случаи защиты нашими гражданами своих прав в Страсбурге. Но именно таким путем создается нормальная правовая реальность. Важно осознать, что такие средства есть и они, будучи примененными и использованными, приносят плоды.
- Вы всегда на первое место ставили правозащитную, если можно так сказать, роль КС. Но публику больше интересуют громкие политические дела.
- Громких политических дел, конечно, стало меньше. И конфронтации между ветвями власти стало меньше. Когда начинается шум? Когда Дума спорит с президентом, или правительство не может добиться от Думы принятия каких-то актов, или приняты какие-то неконституционные акты, которые нужно оспаривать... На самом деле Конституционный суд создается не для того, чтобы разрешать эти споры между властными структурами. КС, как и все разделение властей, придуман для того, чтобы защищать права людей от произвола власти.
Конечно, когда не юридическое, а просто физическое лицо обращается в Конституционный суд со своим, казалось бы, мелким вопросом - например, у нас был юридически очень интересный вопрос об обязательной наследственной доле, - никто особенно не шумит. А между тем дело серьезнейшее: у нас завещатель не гарантирован, что его воля будет исполнена. Потому что есть целый список тех, кто не может быть лишен наследственной доли, даже если он в ней не нуждается.Конституционный суд записал в своем решении, что суды, рассматривая наследственные споры, должны учитывать цель установления в законе обязательной доли. Эта цель заключалась в том, чтобы не плодить бездомных и нищих, тех, которые сами не могут заработать в силу состояния здоровья и возраста, - и больше ни в чем. Суды должны оценивать реальное положение тех, кто по закону имеет право на обязательную долю. За этим стоят очень серьезные социальные процессы.
Законодатель учел это решение КС в Гражданском кодексе и ввел прямо такую норму, которая была сформулирована в одном из определений Конституционного суда. Но суды ею не пользуются! Потому что проще пройти по формальному списку лиц, на которых распространяется правило об обязательной доле, чем проверить реальное положение наследников. Вот вам дополнение к вопросу о роли судов: они часто не пользуются даже теми полномочиями в сфере защиты прав, которые им закон предоставляет. Потому что это трудно - решать по усмотрению. Легче решать по формальному признаку.
Где-то суды хотят быть самостоятельными, а где-то наоборот. Это очень большая проблема для улучшения ситуации в правовой сфере, потому что если суды не станут проявлять этой самостоятельности и ответственности, то правовая реформа реально неосуществима.
С моей точки зрения, такие решения ничуть не менее важны - если говорить об ажиотаже вокруг заключений Конституционного суда, - чем то, каким большинством принимать законы и постановления в Государственной думе - от общего числа депутатов или от присутствующих. Вот, кстати, было очень громкое дело - помните, когда Рыбкина выбирали председателем Государственной думы... Громкое дело, о нем много писали, но если соотнести его значение с судьбой конкретных людей, то тут подумаешь, стоило ли оно того шума.
Все зависит от того, какими категориями мерить интерес. Интерес публики в основном, конечно, сосредоточен на власти, на бомонде - это болезненно, чувствительно, но настоящие болевые точки не здесь...Ищите консенсус внутри себя!
- Сейчас есть такие политически скандальные обращения в КС?
- Назначен к рассмотрению вопрос о возможности проведения референдума в период предвыборной кампании. Наверняка будет много шума. Понятна цель тех, кто обратился: время предвыборное, надо привлекать к себе внимание...
Политикам нужен шум. А гражданин идет со своей конкретной нуждой. Вот вчера обратилась аудитор, которая, оказывается, по существующему положению не может полноценно заниматься профессиональной деятельностью, если она не состоит в какой-нибудь организации аудиторов. А она не хочет "организовываться".
Затронут целый вид предпринимательской деятельности. Это очень сложные вещи - соотношение публично-правовых и частно-правовых интересов. Не все публично-правовые средства годятся для защиты частного интереса. И не всегда публичный интерес может оправдать ограничение частного. Именно в этой области нам все приходится перестраивать. Мы долго не признавали частный интерес, а оказывается, что публичный интерес состоит в том, чтобы защищать интерес частный! Потому что ценности так определены: права и свободы названы высшей ценностью в государстве.
В правовом отношении это очень непросто. И я бы сказала, что работа Конституционного суда становится все более и более юридически сложной. Следовательно, требует более тонкого юридического анализа. Следовательно, становится все менее интересной неспециалисту. Но только не тем, кто идет сюда защищать себя. А для тех, кто идет, возможности правовой защиты расширяются. И количество жалоб год от года растет - сначала было 8 тысяч, 10 тысяч в год, сейчас уже больше 14 тысяч. Споры политиков составляют в этом очень незначительную часть.
- Но споры политиков в конечном счете все равно затрагивают интересы конкретных людей. Абстрактная вертикаль власти может отменить волеизъявление избирателя, который голосовал за губернатора или местного депутата.
- Если говорить о том законе, который усиливает права федерального центра, то я считаю, что решение Конституционного суда по нему было правильным, оно совсем не означало оправдание того, что хотела власть. КС прописал всю процедуру и дал дополнительные гарантии того, что произвола в роспуске регионального законодательного собрания быть не может, потому что окончательное решение остается за Конституционным судом.
Правда, по тому решению у меня было особое мнение - в части, которая касается права президента временно отстранять (или не отстранять) от должности главу исполнительной власти субъекта федерации, привлеченного к уголовной ответственности за тяжкое преступление. По закону это оставлено на усмотрение президента. Мне жаль президента. Я считаю, что в этой ситуации у него не должно быть выбора - он слишком тяжел. И совершенно непонятны критерии, по которым такое решение может приниматься...
- Какова судьба запроса президента Чувашии Федорова, касающегося нового закона о формировании Совета Федерации?
- Он снял свой запрос. Иногда вопросы, которые ставят перед Конституционным судом, не входят в его компетенцию. Это вопросы политической целесообразности. Если мы станем искать разные модели для формирования палат парламента, то мы их найдем множество. Во многих государствах провозглашено разделение властей, но везде верхние палаты формируются по-разному (а именно о нарушении принципа разделения властей шла речь в запросе Федорова). Возможны разные решения. Законодатель должен искать консенсус внутри себя самого. Мы вправе спросить: чего вы хотите? Хотите выборов - разрабатывайте и принимайте такой закон. Никто не скажет, что это плохо. Считаете, что представительство субъектов сейчас не обеспечено? Меняйте закон, ищите пути... Запретить это, исходя из конституционного текста, невозможно.
Был у нас запрос о пятипроцентном барьере на выборах. Суд написал, что законодатель может и повысить, и понизить, и установить плавающий барьер... Законодатель его изменил? Нет. Но может, если он недоволен существующим.
Что-то Конституционный суд не мог решить - был яркий пример, очень болезненный, за что Конституционный суд всегда упрекают, - когда рассматривали указы по Чечне. Речь шла о споре между парламентом и президентом - но не по поводу того, надо там проводить военную операцию или нет, а чистый спор о полномочиях: кто должен это сделать. Вы считаете, что вы? Сделайте! Ну не может Конституционный суд это решить! Это совершенно отдельный вопрос, не связанный с тем, что людям причинен ущерб, нарушены их права, - это все надо защищать, но в другом порядке.
- В Конституционном суде есть сейчас другие дела, касающиеся Чечни?
- Нет.
- Почему?
- Дело в том, что к нам можно обратиться только по поводу неправомерных актов, а не по поводу действий.
- Но ведь именно неправомерные действия нарушают конституционные права чаще всего?
- Конечно. Причем права не одного человека, а многих людей. Но для этого есть другой способ преодоления - надо привлекать этих должностных лиц к ответственности по суду. У нас этот механизм очень плохо налажен. Хотела бы я посмотреть хоть на одного чиновника, которого привлекли к ответственности за такого рода действия. Его еще могут выгнать - это да, по-тихому.
Просто приходится считаться с тем, что вся компетенция, все полномочия поделены между органами, в том числе и судебными. Где у нас прокуратура, которая должна реагировать на такого рода действия? Не реагирует. Прокуратура остается органом для заказных возбуждений уголовных дел. Вот в чем вся беда-то.
Конечно, один Конституционный суд со всем этим справиться не может...