Лучший способ ухудшить конституцию

Десять лет назад на референдуме граждане России приняли новую Конституцию Российской Федерации. Много это или мало для Основного закона? Как заставить конституцию работать, а власть и граждан – соблюдать ее? Об этом размышляет советник Конституционного суда РФ, судья Конституционного суда в отставке Тамара Морщакова в беседе с обозревателем «НВ» Любовью Цукановой

– Если бы кто-то у вас спросил, Тамара Георгиевна, какая у нас конституция, как бы вы ее охарактеризовали?
– Оценивать можно с разных точек зрения. Во-первых, как она возникла, насколько демократичной была процедура принятия. Во-вторых, насколько она соответствует международным стандартам. В-третьих, подходит ли для нашей страны, отвечает ли нашим внутренним потребностям. Говорить надо также о том, является ли она необходимым, достаточным и эффективным механизмом для того, чтобы привести в порядок нашу жизнь.

Молодая и адекватная
– Процедуру принятия в свое время очень сильно критиковали.
– Я не считаю эту критику обоснованной. Неправда, что конституцию создавали в пожарном порядке и что не было широкой общественной экспертизы. Еще в Верховном Совете работала конституционная комиссия, возглавляемая Борисом Николаевичем Ельциным, там были очень сильные юристы, было создано несколько рабочих групп, были привлечены и депутаты, и научная общественность. Все основные идеи, разработанные этой комиссией, были позднее закреплены Конституционным совещанием в нынешней конституции. Единственное, что было скорректировано по сравнению с тем проектом, – соотношение парламентаризма и президентской власти.
Я должна сказать, что комиссия работала очень интенсивно, потому что все тогда чувствовали: страна находится в состоянии цейтнота, нужна новая конституция, потому что по старой советской конституции, в которой одна статья противоречила другой, в которую бесконечно вносились изменения, жить нельзя.
- Съезд народных депутатов пытался ее улучшить…
- Меня тут на днях насмешил Владимир Александрович Туманов (председатель Конституционного суда в 1995–97 годах.–Л.Ц.). Он привел совершенно замечательную фразу из какого-то польского источника, что самый лучший способ ухудшения конституции – это постоянное ее улучшение. Абсолютно верно. Это то самое, что происходило с той старой конституцией. Ее пытались улучшать, но тем самым ухудшали, она становилась совершенно другим документом, который невозможно было применять.
– Почему все-таки новая конституция выбрала президентскую форму правления, а не парламентскую?
– Вопрос заключался в том, годилась ли нам парламентская модель. К моменту, когда произошел октябрьский кризис 1993 года, стало понятно, что не годится. Кстати, она не годится во многих странах. Например, я считаю, не подходит такой стране, как Италия, где она постоянно порождает правительственные кризисы.
Она не годилась в наших условиях, когда надо было переходить к новой общественно-экономической формации. Страна была бы разодрана разными политическими силами, она бы не могла ни вперед идти, ни назад. Нужна была политическая воля, чтобы продвинуться вперед.
– Означает ли это, что конституция создавалась в значительной мере как политический документ?
– Конституция всегда является политическим документом. Это главный политико-правовой документ страны. Выбор формы правления это всегда вопрос политики. Вопрос соотношения политических сил, готовности разных политических сил к тому, чтобы искать решения или на основе большинства, или на основе консенсуса.
При этом, конечно же, должна учитываться целесообразность, и в этом смысле конституция для решения политических вопросов создает только правовую рамку. Это определение основ конституционного строя и отношение к правам человека. Все остальное – целесообразное политическое решение.
– Я помню, что реакция международного сообщества на конституцию 1993 года была положительной. По каким параметрам оценивается такой документ?
– В поправках к проекту конституции, которые обсуждались на Конституционном совещании, были отдельные колонки замечаний от иностранных экспертов. И когда текст был уже принят, международные инстанции продолжали оценивать конституцию. Почему? Россия просила об этом. Стране предстояло двигаться в сторону европейского сообщества, мирового сообщества, частью которого она должна была наконец стать. Пора было кончать с разговорами о том, что мы самобытные, что у нас абсолютно другой путь, что мы ни с кем не сравнимы.
Если говорить о международных стандартах разработки демократических конституций, то они выдержаны. Эксперты признают, что российская конституция является одной из наиболее современных и прогрессивных. Это не значит, что конституции других стран плохие, а наша лучше. Просто конституции развитых стран возникли на другой исторической почве, и ясно, что их приходится корректировать, применяя к потребностям сегодняшнего дня.
У нас конституция молодая, поэтому текст ее адекватен потребностям времени и вполне пригоден для непосредственной реализации. Конституция закрепила две важнейшие вещи, которые всем мировым сообществом одобряются: непосредственное действие конституционных норм, прежде всего в области прав и свобод, и второе – соотношение с международным правом, международными нормами. У нас записано, что нормы международного права, общепризнанные принципы международного права и договоры Российской Федерации имеют преимущество перед внутренним законом. Это положение завоевало нам уважение в мире, потому что оно отмечало, что Россия собирается строго следовать своим международным обязательствам, несмотря на то, какую позицию может занять законодатель.

Всё в тексте
– Как реализуется конституция? Мы ведь знаем, что у нас это главная проблема.
– Механизм реализации заложен в самом тексте документа. Провозглашается непосредственное действие конституционных норм, и есть независимая судебная система. Ни один суд не может применять нормы, противоречащие конституции. Другое дело, что в России до сих пор не научились исполнять законы. Я работаю в Комиссии по правам человека, и даже там от одного очень уважаемого человека недавно услышала предложение, которое должно потрясти юристов… Хотя многие юристы тоже так думают. Он сказал: нечего нам рассуждать ни о каких других мерах, пока мы не приняли закон об исполнении всех законов.
Но само понятие закона включает в себя обязательность исполнения! К сожалению, российское правосознание никак не может освоить эту идею. Поговорка про «закон, что дышло» неслучайна. Для кого-то закон действует, для кого-то нет.
Многие положения конституции не реализуются именно из-за этого. Но способ принудить к исполнению конституционных норм тоже существует, хотя бы такой, как Конституционный суд. Это потрясающий механизм. Сколько норм уже Конституционный суд заставил воплотить вопреки, скажем, позиции, решениям, представлениям и воле законодателя. Очень много.
Второй же аспект, который часто нас смущает, и меня в том числе, связан с тем, что провозглашенные права отличаются по механизму их реализации. Так называемые естественные и неотчуждаемые права человека, принадлежащие ему от рождения: право на жизнь, на телесную неприкосновенность, на личную свободу, на свободу передвижения, на свободу выезжать из своей страны и возвращаться без всяких ограничений, на политические свободы, такие как свобода выбора, свобода СМИ, – их с юридической точки зрения гарантировать просто. И последствия нарушения этих прав легко восстановимы. Во всяком случае, при нормальной работе судебной системы.
Совсем другой статус у социальных прав. С этим у нас очень плохо, хотя я думаю, что стало гораздо лучше, чем было, потому что многие уже люди смогли решить проблему своего социального статуса для себя сами. Те, кто не может решить ее самостоятельно, конечно, должны получать гораздо большую поддержку государства. Тут требуется целая перестройка существующих в государстве социальных служб.
При этом нужно отдавать себе отчет в том, что социальные программы не могут развиваться, если мы уничтожим либеральные основы экономики, признающие частную собственность, возможность роста богатства сначала у отдельных членов общества и на этой основе у всего общества. Если мы будем на этом пути искать возможности только у государства, то столкнемся с тем, что имели прежде: государственная экономика – неэффективная экономика.
По поводу «работы» конституции замечу одну очень важную вещь: граждане научились защищать свои конституционные права. Я считаю, что это колоссальное достижение. Причем, достижение не Конституционного суда, который подключается к защите прав, а самой конституции, которая показала не только, какие права есть, но и каков механизм их
защиты.
- Да, но в обычном суде защитить свои права совсем не просто.
– Согласна. Общая судебная система мало ориентирована на применение конституционных норм и очень сильно ориентирована на власть. Но это не проблема конституции, это совсем другая проблема…

Внутренняя защита
– Допустим, сейчас нас устраивает политическая часть конституции. Но у нас не идеальное устройство власти, наверное, вы с этим согласитесь. Как его совершенствовать, не меняя конституцию?
– Это придется делать, но это необязательно делать через поправки. Например, критикуют Совет Федерации. Говорят, что у нас фактически нет верхней палаты парламента. Но при чем тут конституция? Она говорит только об одном, что в этой палате должны работать представители субъектов федерации. Дальше – дело федерального закона. И законодатель уже несколько раз менял именно этот закон о порядке формирования Совета Федерации. Значит, может поменять его еще раз, если будет на то политическая воля.
Почему парламент все время жалуется на свою маломощность, когда у него в руках главный регулятор, который тоже подтвержден конституцией, – закон? В свое время очень критиковали, если помните, нормативные указы президента: вот, президент берет на себя функции законодателя, он все регулирует. В последнее время нет нормативных указов президента. Указы появлялись на пустом месте, когда законодатель не принимал соответствующий закон. Но в момент принятия закона угасает все президентское нормотворчество. И оно угасло, как только были приняты законы по всем необходимым вопросам.
Или возьмем, вопрос о соотношении власти президента и парламента. В последнее время позиция здесь очень изменилась. Раньше парламент с президентом все время конфликтовал, а теперь он все время с ним соглашается. Это вопрос изменения конституции или это вопрос воли законодателя? Или говорят: парламент не может ничего принять против, допустим, правительства. Как только он что-то делает против правительства, ему грозит роспуск. Да! И во всех странах так! Но это уже вопрос мужества: есть у парламента силы для того, чтобы противостоять, если он считает, что должен противостоять?
– Достаточно ли в конституции механизмов, чтобы противостоять сползанию к авторитаризму?
– Конечно. Это зависит прежде всего от того, как будут вести себя актеры на политической сцене. Главные политические актеры – это партии. Повлиять на партии – вот самый сложный вопрос, чтобы партии были настоящие, чтобы они представляли идеи, которые действительно соответствуют интересам различных слоев общества. Как? Путем выборов. Готовы ли мы к тому, чтобы на выборах откорректировать позиции партий? Боюсь, что самая большая прореха здесь. Значит, нам еще нужно работать внутри гражданского общества над тем, чтобы сами мы стали достойны демократии и тех принципов, которые предлагает конституция.
– Есть ли какие-то закономерности в жизни любой конституции? Может ли она переживать кризисы?
– Сама конституция вряд ли может переживать критические моменты, а вот применение ее – да, может. Одно из испытаний – это постоянно меняющийся расклад политических сил. Каждая приобретшая в политической борьбе большую силу сторона будет пытаться перетянуть одеяло на себя. Это не может не создавать проблем, потому что перетягивания конституция не предполагает. Она предполагает другое: разделение, нормальные политические способы урегулирования. Конечно, не диктат и не безропотное молчаливое подчинение чему бы то ни было. Она предполагает, что политическая ситуация должна и может разрешаться благополучно только тогда, когда есть оппозиционные по отношению друг к другу, то есть контролирующие друг друга силы. В политической жизни без оппозиции невозможно ни нормальное сохранение демократического режима, ни его развитие.
– Вы много лет работали с конституцией. У вас, наверное, есть к ней личное отношение.
– Я хочу сказать одну вещь, может быть, неожиданную, но я ее выстрадала. Мне кажется, что если мы можем говорить о какой-то прочной базе нашего развития, то в этой базе основной камень – конституция. Потому что только она удерживает нас от скатывания к чему-нибудь совсем плохому. Пока она нас от этого удерживает, мы будем развиваться в нужном направлении. Поэтому я думаю, что она могла бы служить объединительным фактором.
Я действительно долго работала с этим документом, больше десяти лет. Мое мнение: в конституции нет пробелов и нет противоречий. Даже внешне кажущиеся противоречивыми нормы на самом деле внутреннего противоречия не содержат. И механизм снятия такого рода противоречий заложен в самой конституции. В связи с этим я резко отрицательно отношусь к попыткам вбрасывания в общество идей об изменении конституции. Это безответственно, и это меня возмущает. Не через поправки, а исключительно через непротиворечивое применение следует совершенствовать Основной закон.