Проблематика информационных ресурсов в ФЦП "Электронная Россия"

Центральными задачами ФЦП "Электронная Россия" являются достижение информационной прозрачности органов власти и обеспечение эффективного управления государственными информационными ресурсами (ГИР). Очевидно, эти задачи тесно взаимосвязаны и должны решаться на единой правовой, технологической и организационной основе.
Постановка этих задач в рамках ФЦП "Электронная Россия" не сопровождалась, однако, реальным анализом информационных потребностей граждан и организаций, для которых должен быть обеспечен доступ к ГИР, с учетом реального состояния ГИР. На основе данного анализа должна быть сформулирована государственная информационная политика. Хотя очевидно, что именно информационная политика, а не вопросы технического оснащения должны лежать в основе выбора приоритетов обеспечения доступа к ГИР. Такое положение приводит к нынешнему состоянию, когда вопросы развития ГИР и доступа к ним либо вообще не попали в приоритетные мероприятия ФЦП "Электронная Россия", либо решаются в рамках чисто корпоративных задач ведомств и даже отдельных организаций - исполнителей мероприятий ФЦП. С другой стороны, проекты, связанные с ГИР, и на уровне технических требований, и на уровне реализации практически не учитывают реальную ситуацию, сложившуюся в стране, а также опыт, накопленный давно функционирующими информационными службами.
Можно привести многочисленные примеры, когда проекты, связанные с ГИР, в рамках отдельных мероприятий ФЦП выполнялись без ясно поставленной задачи и не были основаны на общей идеологии, определяющей приоритеты информационной политики. Результатом явилась низкая, если не нулевая эффективность этих проектов для общих задач ФЦП "Электронная Россия". Например, проекты "Единая база данных по товарам и услугам" (мероприятие N 52) или "Единый научно-технический реестр" (N 31), выполненные по заказу Минпромнауки РФ, или проект "Представление информации федеральных органов исполнительной власти в сети Интернет" (N 6), выполненный по заказу Минсвязи РФ.
В принципе формулирование общей информационной политики должно было стать задачей мероприятия N 5 "Разработка концепции и реализация практических мер по обеспечению общедоступности ГИР с учетом мероприятий по обеспечению целостности и достоверности". Насколько автору известно, в рамках этого мероприятия действительно была сделана попытка сформулировать общую концепцию управления ГИР и обеспечения их общедоступности. Однако предложения, содержащиеся в отчете по этому мероприятию, даже не обсуждались, не говоря о том, чтобы использовать их при реализации других проектов.
Информационная политика может строиться на различных приоритетах, основанных на политических, социальных, культурно-образовательных и других общих целях. Для читателей журнала "Информационные ресурсы России" наиболее близка, по-видимому, задача повышения эффективности использования государственных информационных ресурсов для развития научно-технической и инновационной сферы. Высокий приоритет этой задачи диктуется поставленной Президентом России целью удвоения валового внутреннего продукта страны за 10 лет. Важность эффективного информационного обеспечения инновационной сферы для достижения поставленной цели трудно переоценить. Это подтверждается общепринятым в настоящее время утверждением о перспективах роста экономики, основанной на знании.
Роль государственного сектора в информационной поддержке инновационной сферы достаточно велика, поскольку по имеющимся данным, в стране до 30% информационных ресурсов научно-технической информации циркулирует и аккумулируется именно в государственном секторе.
В то же время информационная открытость этого сектора еще крайне низка. Так, в федеральной собственности имеется примерно 35 тыс. органов и организаций (органы власти и их территориальные подразделения, ФГУ, ФГУП, казенные предприятия), в каждом из которых, конечно, имеются информационные ресурсы различных типов. В то же время сведения о своих ресурсах представили в Государственный регистр баз и банков данных только около одной тысячи организаций. Научные организации также плохо раскрывают свои ресурсы. Так, из 450 научных учреждений РАН свои ресурсы зарегистрировали не более 50.
Из этого следует, что задачу повышения эффективности использования существующих ГИР нужно решать, начиная с инвентаризации уже накопленных ресурсов. Эта задача была провозглашена в рамках ФЦП "Электронная Россия", и в 2002 г. был реализован соответствующий проект (мероприятие N13), но, конечно, практически задача не была решена. Фактически был проведен эксперимент, в котором участвовали ЦИТИС, НТЦ "Информрегистр " и Росинформресурс, и была выработана в основном методология проведения учета ГИР. В силу масштаба и сложности задачи проведения реальной сплошной инвентаризации она требует специальной нормативной базы и большой организационной работы. Опыт показывает, что без реального включения в работу министерств силами организаций задача невыполнима.
С другой стороны, сама идея инвентаризации всех ГИР вызывает у специалистов сомнение. Часто высказывается мнение, что многие ресурсы органов и организаций, в том числе государственных, предназначены для внутреннего корпоративного использования и не представляют интереса для массового пользователя. С одной стороны, это, конечно, верно. Однако судить о том, что представляет интерес, а что не представляет, можно только, когда информационная картина достаточно полна.
Конечно, при всей потенциальной ценности корпоративных ГИР, главная задача состоит в том, чтобы обеспечить эффективное использование ведущих государственных ресурсов, связанных с научно-технической деятельностью. Кроме известных баз данных ГСНТИ, это базы данных о федеральных целевых программах, о результатах их выполнения, об инвестиционных планах и проектах, о результатах конкурсов и др.
Баз данных такого типа достаточно много даже по ограниченным данным Государственного регистра.
Однако все эти базы данных являются несогласованными ни по составу объектов, ни по составу показателей (реквизитов), не говоря уже о программной и лингвистической совместимости. Очевидно также, что поиск сведений о конкретном объекте или получение конкретного показателя по разрозненным и несовместимым базам данных ведомств и регионов невозможен. Необходимо иметь способ навигации во множестве ресурсов, а также инструмент, позволяющий оценить возможность и целесообразность более глубокой интеграции ресурсов.
Эти соображения, уже давно не оригинальные, привели разработчиков ФЦП "Электронная Россия" к идее интеграции государственных информационных ресурсов на базе концепции ОГИР (объединенные или общегосударственные информационные ресурсы). Эта концепция разрабатывается группой компаний, работающих в ФЦП по заданию Минэкономразвития России.
Сущность концепции заключается в создании репозитория (хранилища) для некоторой группы ресурсов, в котором будут представлены сведения об этих ресурсах (метаданные), необходимые и достаточные, чтобы оценить возможность и целесообразность объединения этих ресурсов при помощи некоторых процедур обработки и передачи запросов в различные базы данных и, может быть, комплексной обработки найденной в различных базах информации.
Фактически речь идет о некотором развитии идеологии Государственного регистра баз и банков данных, которая хорошо известна. Это развитие заключается в более полном и точном описании содержания ресурса, т.е. переходе от описания содержания в виде реферата, как это реализовано в настоящее время, к представлению логической модели ресурсов. Дополнительное отражение в метаданных должны получить правовые аспекты ГИР.
Такое развитие ставит три основные проблемы.
Первая заключается в трудностях объединения логических моделей ресурсов, использующих различные модели и структуры данных, прежде всего, веб-сайты, реляционные БД, полнотекстовые системы или геоданные. На некотором достаточно общем уровне эта задача может быть решена при помощи ХМL-представления описания ресурса с использованием ограниченного набора DTD, а в перспективе - использования RDF-схем.
Вторая проблема связана с использованием в различных ресурсах для описания схожих сущностей и свойств различных лингвистических средств: классификаторов, словарей или естественного языка. Задача совместимости лингвистического обеспечения не имеет общего решения, однако для ограниченного числа объектов и свойств и при известных затратах может быть достигнуто приемлемое качество интеграции лингвистических средств, особенно если используются общероссийские классификаторы и ограниченный набор стандартов метаданных.
Наконец, третья проблема заключается в известном каждому информационному специалисту факте, что повышение точности и структурированности при сборе информации ведет к сокращению информационных потоков. Грубо говоря, если вы разошлете анкету в 10 вопросов, вы можете получить 20% ответов, а при анкете в 100 вопросов вы получите только 5%. Мы практически столкнулись с этим по мере развития Государственного регистра. На первых этапах мы пытались собрать значительно больше информации о каждом ресурсе. Однако полнота и качество ответов на многие вопросы были настолько низкими, что от использования многих показателей пришлось отказаться. Это означает, что чем подробней мы будем собирать сведения о государственных ресурсах, то тем меньше мы этих сведений получим.
Часто говорят, что проблема полноты сбора информации определяется мотивацией поставщиков. Действительно, если сажать в тюрьму всякого, кто представил неполные или недостоверные данные, то, наверное, можно обеспечить приемлемую полноту. Точно так же можно добиться качественной информации, если платить за каждый заполненный реквизит. Однако всем хорошо известно, что пока в информационной отрасли отсутствуют сколько-нибудь серьезные межведомственные механизмы управления - правовые, административные и финансовые.
Важно также иметь в виду, что во многих ведомствах, регионах и крупных организациях вообще отсутствует управление информационными ресурсами, и, соответственно, не ведется их учет. Напротив, ведомства, где хорошо знают, какими ресурсами они располагают, можно пересчитать по пальцам одной руки. Это еще раз продемонстрировано качеством выполнения постановления Правительства N 98 от 12 февраля, согласно которому, среди прочих сведений, федеральные ведомства должны были обнародовать перечень информационных ресурсов, имеющихся в самом ведомстве или в подведомственных организациях. По имеющимся у нас данным, этот пункт постановления выполнен только в 6 из приблизительно 50 федеральных органов.
Поскольку решить проблему сплошной инвентаризации невозможно, следует попытаться решать ее частями. Если сейчас Государственный регистр, который имеет универсальный характер, охватывает не более 3% федеральных организаций, то более локальный и проблемно-ориентированный регистр может оказаться значительно более полным. При этом ограничение может проводиться по различным аспектам: по видам ресурсов, их объему, качеству, уровню или составу участвующих ведомств. Для успеха проекта очень важно определить, по каким конкретным параметрам мы будем ограничивать этот регистр.
Таким образом, складывается идеология, согласно которой учет и инвентаризация ресурсов должны быть подчинены задаче интеграции ГИР в рамках ОГИР.
Концепция ОГИР, о которой я упоминал, сейчас реализуется в рамках двух локальных проектов ФЦП "Электронная Россия". Один направлен на интеграцию ресурсов ПВС-ЗАГС-ЖКХ в Чувашии, а другой - некоторых баз данных органов здравоохранения и органов медицинского страхования.
Ни в коей мере не подвергая сомнению ценность этих проектов, хотелось бы все же указать, что использование этих ресурсов ограничивается аппаратом органов управления, они не предназначены для массового информационного обслуживания граждан и организаций. В то же время эффективность ОГИР, как представляется, может быть существенно выше, если пользователями ОГИР будет достаточно широкий класс специалистов и предпринимателей.
Концепция ОГИР, в свою очередь, является элементом более общей стратегии электронного правительства, разрабатываемой в рамках ФЦП
"Электронная Россия". Речь идет о Единой Федеральной архитектуре информационной технологии органов государственной власти (ЕФАИТ), включающей набор Электронных административных регламентов (ЭАР), описывающих функциональные задачи органов власти. Однако состав ОГИР и их место в ЕФАИТ и ЭАР пока описаны в самых общих чертах.
В рамках ФЦП "Электронная Россия" реализуется еще несколько проектов, связанных с интеграцией информационных ресурсов. Важнейшее место среди них занимает проект Государственного регистра населения. Однако не очень ясно, как этот проект соотносится с проектом ОГИР "ПВС-ЗАГС-ЖКХ". Реализуется также интеграционный проект по ГИР силовых ведомств в Калининградской области "Граница". Отдельные частные решения по интеграции ГИР разрабатываются также в рамках мероприятий ФЦП по электронной торговле, по государственным закупкам, по электронному документообороту и др.
Однако все эти проекты реализуются без предварительного поиска ответа на вопрос: для каких именно ГИР их интеграция даст наибольший экономический, политический или социальный эффект?
Исходные данные для решения задач выбора объектов для интеграции ГИР в рамках концепции ОГИР может предоставить система, которая в настоящее время разрабатывается по заданию Минэкономразвития и которая получила название СМАГИРС (Система мониторинга и анализа государственных информационных ресурсов и систем). Головным исполнителем по этому проекту является ЦИТИС, соисполнителями - НТЦ "Информрегистр" и объединение "Росинформресурс ".
ЦИТИС при этом должен обеспечивать разработку программно-технологического комплекса СМАГИРС, НТЦ "Информрегистр" - наполнение системы сведениями о федеральных
ГИР, а Росинформресурс - сведениями о ГИР субъектов РФ и муниципальных ресурсах.
Сущность концепции ,СМАГИРС заключается в сборе информации о государственных информационных ресурсах и системах, такой, что эта информация должна быть необходима и достаточна для принятия решения о необходимости и целесообразности интеграции группы отобранных ресурсов, включая те базы данных, которые сегодня доступны только через локальные сети или распространяются в режиме оффлайн. При этом под интеграцией следует понимать возможность осуществления поиска в нескольких базах данных одновременно.
СМАГИРС должна осуществлять также традиционную функцию Государственного регистра баз данных - навигацию пользователей в информационном пространстве ГИР.
Важной новой функцией СМАГИРС должен стать учет ГИР их компонентов с точки зрения прав интеллектуальной собственности, в том числе на программные средства, базы данных и другие цифровые объекты в составе ГИР, на которые распространяются исключительные права, в том числе государства.
Очевидно, что концепция СМАГИРС является развитием идеологии Государственного регистра баз и банков данных, и должна придать новый импульс решению задачи учета ГИР.
Большое значение для успешной реализации проекта СМАГИРС имеет уровень его административной поддержки. Если говорить о реализации в рамках ФЦП "Электронная Россия", то наивысшим уровнем является правительственный портал. Этот портал по своей природе является межведомственным и, бесспорно, наиболее посещаемым среди государственных сайтов. Идея обеспечить навигацию ГИР через правительственный портал содержится также в недавно обнародованной "Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года", разработанной Минсвязи России при участии ряда министерств (www.it-gov.ru).
Реализация предлагаемой системы в рамках экономического блока этого портала обеспечит максимальную экономическую эффективность проекта. Под экономическим эффектом информационных ресурсов предлагается понимать число пользователей (запросов, транзакций) на рубль затрат, направленных на создание и поддержание данного ресурса.
Конечно, реализация СМАГИРС на правительственном портале позволит в существенной степени использовать административный ресурс, а также фактор престижности для обеспечения полноты и достоверности собираемых сведений.
Очевидно, что реализация данного проекта позволит не только решить первоочередные задачи обеспечения доступа к государственным информационным ресурсам для поддержки предпринимательства, но и позволит создать прекрасный инструмент для управления ГИР, целью которого должно стать повышение эффективности бюджетных затрат на информатизацию государственного сектора.
Решение этой последней задачи существенно зависит от той системы управления, которая должна быть сформирована в сфере информатизации государственного сектора. Вышеупомянутая "Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года" дает представление об этой системе. Однако окончательно судить о ней можно только после того, как она будет утверждена и начнется ее реализация. Пока можно только отметить, что разработчики концепции должное внимание уделяют проблеме информационных ресурсов. Остается надеяться, что эта концепция найдет свое отражение в практических мероприятиях ФЦП "Электронная Россия".