Нацпроекты акцентируют внимание на проблемах, волнующих общество

О национальных проектах рассказывает Сергей Смирнов , директор Института социальной политики и социально-экономических программ ГУ-ВШЭ, д.э.н.

- Сергей Николаевич, что, на ваш взгляд, представляют собой национальные проекты? В чем их суть? Насколько эти новые механизмы помогут решить проблемы образования, здравоохранения, обеспечения населения доступным жильем, проблемы восстановления и развития агропромышленного комплекса России?
- Дело в том, что для осуществления этих целей у нас уже давно существуют абсолютно другие механизмы.
Я, конечно, вовсе не против повышения заработной платы врачам, медсестрам и другим специалистам, занятым в бюджетном секторе. Я не говорю, что не надо принимать какие-то радикальные меры для поднятия сельского хозяйства. И, конечно же, я за реформирование здравоохранения и образования. Проблема состоит в том, что для решения этих, в общем-то, понятных проблем, в каждой отрасли уже существуют свои, штатные механизмы. Что я имею в виду? Эффективное развитие любой из этих отраслей народного хозяйства - обычный рабочий процесс. Именно для этого формируется наш федеральный бюджет. Но ведь и принятые национальные проекты связаны, в первую очередь, с федеральными источниками финансирования, с федеральным бюджетом.
И мне кажется, что эти попытки найти какие-то дополнительные механизмы для решения, в общем-то, штатных задач означают одно: правительство, как исполнительная власть, Государственная Дума и Совет Федерации, как представители власти законодательной, не справились со своей работой. Они не смогли предусмотреть повышение цен и связанную с этим необходимость повышения заработной платы тем же врачам, работникам бюджетной сферы в соответствии с прогнозируемым Минздравсоцразвития ростом расходов. Но ведь федеральный бюджет как раз и предназначен для регулирования государственных пропорций и реализации государственной политики, просто одни лоббистские силы возобладали, другие чуть-чуть не доиграли, поэтому уже существующий механизм - федеральные целевые программы - не сработал. Вполне можно было заложить туда и развитие здравоохранения, и прочие направления, тем более что соответствующие программы, действительно, существуют, их цель сделать конкурентоспособной нашу экономику.
На мой взгляд, национальные проекты носят, скорее, предвыборный характер: президент обратил внимание, давайте это пропиарим, и, мол, не так важно, будут ли проекты реализованы до конца. Вспомните, это уже было некоторое время назад, когда Ельцин перед вторыми выборами ездил по регионам, подписывал региональные целевые программы, а после выборов все эти программы потихоньку сошли на нет, их просто перестали финансировать.
Очень не хотелось бы, чтобы то же произошло с национальными проектами. В них есть, действительно, сущностные вещи, такие как социальная политика, и есть проблемы политики пиарэкшн. Их нельзя путать. Я страшно не хотел бы возвращаться а наше прошлое, когда то, что провозглашалось, разительно отличалось от реальной жизни граждан. Именно поэтому я занимаю такую жесткую позицию.
- До недавнего времени каждое министерство в рамках своей компетенции разрабатывало свою программу развития отрасли. Как сегодня соотносятся концепция развития отрасли, принятая министерством, и концепция национальных проектов? Насколько национальные проекты вносят что-то новое в планы отраслевых министерств, что конкретно?
- На самом деле это две разные модели, но министерства сегодня более чем кто-либо другой заинтересованы в принятии национальных проектов, потому что для каждого из них это означает дополнительное финансирование. По определению, любая бюджетная структура, в том числе и министерство, стремится увеличить свой бюджет. Это аксиома, тут доказывать ничего не надо. Часть этих целевых средств, безусловно, была прописана в текущих программах действий министерств, и в национальных проектах они, может быть, получили лишь более четкое выражение. В чем их достоинство или недостаток, судить не берусь. То же самое я думаю и о повышении зарплаты врачам-терапевтам, медсестрам. На самом деле обычная, штатная деятельность Минздравсоцразвития. Это должно было произойти и без принятия национальных проектов. Но повышение заработной платы врачам не может быть целью, цели должны быть гораздо более глобальные, высокие, на перспективу, под них подверстывается набор мероприятий. Тут нельзя не согласиться с Андреем Илларионовым в том, что под соусом национальных проектов, нам фактически подали перераспределение средств. Это не решение каких-то системных вопросов, в этом есть определенная опасность. А любое министерство, безусловно, поддержит инициативу национальных проектов, тем более что для их реализации от правительства не потребуется создания никаких дополнительных структур. Что же касается управления национальными проектами на национальном уровне, то я боюсь, что внутри аппарата правительства могут возникнуть определенные коллизии.
- Каким образом отраслевое министерство может лоббировать свою позицию в МЭРТ или в МИНФИНе?
- Основной распорядитель кредитов по бюджету - это Министерство финансов. В реализации национальных проектов Министерству социального и экономического развития, на мой взгляд, предназначена достаточно нейтральная роль. Оно не распределяет ресурсы, а только определяет программы и стратегические приоритеты развития. На мой взгляд, ведущая роль будет отведена Министерству финансов.
Почему Минфин в свое время поддержал 122 ФЗ, который называют "социальным законом"? На самом деле, это чисто финансовый закон, целью которого было сокращение расходов федерального бюджета. С другой стороны, позиция Минэкономразвития двойственная: Греф прекрасно понимает структурные недостатки, связанные с появлением феномена национальных проектов. С другой стороны, для МЭРТ это своего рода реклама, хотя исполнителями, назовем это ответственными исполнителями проектов, будет не МЭРТ, а отраслевые министерства.
- Как, по-вашему, будут финансироваться национальные проекты? Ведь невозможно дать деньги всем регионам, на все заявленные проекты? Кто и по каким критериям будет определять приоритеты, при прочих равных условиях?
- Мне кажется, что реализация национальных проектов может стать неким размазыванием средств по стране. Но то же повышение зарплаты не зависит от региона, но и там, на мой взгляд, должны быть, гораздо более тонкие механизмы надстройки. Где-то есть северный коэффициент, где-то его нет, есть стоимость потребительской корзины, которая довольно значительно отличается не только в зависимости от удаленности региона от центра, но даже внутри одного федерального округа. Понятно, что 10 тыс. заработной платы в Москве - это одно, а 10 тыс. где-нибудь в Тамбовской области - это совершенно другое. Но даже при всех своих сомнениях я, скорее, являюсь оптимистом, чем пессимистом в оценке Я очень надеюсь, что получат необходимые дополнительные средства те регионы, которые более других в них нуждаются. Надеюсь, правительство будет учитывать уровень развития той или иной сферы в том или ином регионе. Как говорил Петр Аркадьевич Столыпин, все части государства должны прийти на помощь слабейшей - в этом оправдание существования государства как единого целого.
- И все-таки, как не ошибиться в выборе приоритетов, если нужно будет выбирать из нескольких субъектов, находящихся в равных условиях?
- К сожалению тут универсальных решений нет. Остается надеяться на профессионализм, компетентность и неподкупность экспертов, которые будут оценивать и выбирать эти проекты. Я, конечно, знаю нашу систему управления, я понимаю, что решения будут принимать люди, но хочу верить, что кураторство президентской администрации будет более объективным, чем при создании особых экономических зон и принятии некоторых других решений.
- Как учитывало любое отраслевое министерство нужды региона до принятия национальных проектов, что изменится теперь?
- Существует несколько схем финансирования бюджетной сферы. Есть финансирование по смете, когда финансирование штатного расписания пропорционально числу, например, учреждений здравоохранения: столько-то в Калмыкии, столько-то в Москве, столько-то на Северном Кавказе или Дальнем Востоке. Таким образом, интересы регионов, в целом, учитывались. Если регион сумел обосновать необходимость создания какого-нибудь туберкулезного санатория, еще чего-то, то стройка, как правило, открывалась. Финансировалась и сеть детских учреждений. Деньги поступали из бюджета, если создавалась какая-то новая инфраструктура и если эти учреждения состояли на федеральном бюджете. Такой механизм отбора существовал, и я не могу сказать, что какие-то совершенно очевидные проекты не реализовывались через схему бюджетного финансирования или через федеральные целевые программы. Недоразумения чаще связывались с изменением отношений собственности, с переходом федерального, допустим, бюджета на региональный, с решением финансовых вопросов. Или в сфере образования, существует общая схема реструктуризации сети сельских образовательных учреждений с целью повышения уровня преподавания, и это абсолютно нормальные процессы, но при этом должна быть создана какая-то транспортная инфраструктура. Разве сельская школа сегодня по-прежнему культурный центр, каким она была раньше? Не уверен. Проанализируйте судьбы выпускников, куда они поступили? Может быть, они спились через два года после окончания этой школы? Каким реальным уровнем знаний они обладают? Поэтому здесь, в общем-то, есть какие-то вполне объективные критерии, и поэтому я бы не стал устраивать трагедии из-за закрытия каждой школы. Есть еще и демографический фактор. Когда страна в 90-е годы находилась на демографическом спаде, у нас только в последние два-три года растет рождаемость. А она действительно де-факто растет. Лет через пять-шесть у нас встанет проблема увеличения мест в детских дошкольных и в школьных учреждениях, направлять дополнительные бюджетные средства в образование, привлекать учителей в те же сельские, да и городские школы.
- Что, по-вашему, изменится в сельской и городской школе с принятием национального проекта?
- Почему есть смысл говорить о национальных проектах? Нам остается надеяться, что они столкнут ситуацию с мертвой точки или, по крайней мере, привлекут внимание общества к тому, что есть эти отрасли, есть эти сферы, как много там нерешенных проблем. Кроме того, все-таки нельзя отрицать, что если эти национальные проекты будут взяты на особый контроль, то есть надежда, что проблемы все-таки потихонечку будут решаться. И в этом смысле, конечно, использование термина "национальный проект" может сыграть положительную роль. Другое дело, что то же самое можно было сделать через существующие механизмы. Тем не менее, если национальный проект через систему поручений, заданий, контроля войдет в регламент деятельности государственного чиновника, то, наверное, он будет больше обращать внимание на проблемы, которые поставлены в этих национальных проектах. И с этой точки зрения их роль, безусловно, положительная.
- Что даст простому гражданину национальный проект, касающийся строительства доступного жилья? Что он меняет? Какие появляются возможности, если они появляются?
- Последние три-четыре года мы особенно активно говорим об ипотеке. Это понятно, после дефолта для этого появились некие предпосылки. Но одно дело Москва, а другое дело Урюпинск какой-нибудь. Это абсолютно разные вещи, абсолютно разные масштабы и решение не может быть одинаковым. К тому же, все эти скандалы последнего времени с долевым строительством, на мой взгляд, заставляют усомниться в том, что ипотека - это реальный выход. Фишка была в том, чтобы вовлечь в эти отношения большие слои населения. Пока это нереально и, если ипотечные механизмы охватят всего полпроцента населения России, огород городить не стоит. Эти полпроцента дают естественные рыночные механизмы. Население пока не готово к ипотеке, другое дело, что есть к этому некие объективные предпосылки. У нас сейчас бешеными темпами развивается потребительское кредитование, появились очень тревожные симптомы, растет число заемщиков, которые не производят своевременные выплаты. Таких уже более 10 процентов.
И тут есть два варианта развития событий. Либо дело рухнет и кончится банкротством целого ряда банков, в том числе крупных, либо все-таки у населения разовьется некая культура потребительского кредитования, и заемщики научатся гасить кредиты, купив автомобиль относительно недорогой, бытовую технику и тому подобное. И тогда, наконец, любая достаточно стабильная семья с устойчивым источником доходов, может быть, задумается об улучшении своих жилищных условий. Но сегодня ипотеку навязать нельзя. Ипотека может развиваться только в соответствии с какой-то макроэкономической ситуацией в стране. Если вы создадите такие механизмы, при которых ипотека будет доступна хотя бы 5 процентам населения России, и население захочет улучшить свои жилищные условия, это уже будет грандиозная победа. И механизмы такие, конечно, должны быть. Как они будут существовать? Почему государство должно поддерживать пониженную ставку платы за кредит по ипотечному кредитованию, я не вполне уверен, что знаю сегодня ответ. Может быть, надо развивать отечественный Автопром? А может быть, отечественного мебельного производителя поднимать? Направлений достаточно. Например, коттеджное строительство или какое-то транспортное строительство. Те же дороги в сельской местности. То есть в России сфер приложения государственных денег много, и я не уверен, что ипотека - это сегодня самое лучшее.
Значительно проще решать проблемы каких-то узких групп населения. Тогда, наконец, решите проблему с военнослужащими, с их жилищными сертификатами. Узкая, но очень важная социальная группа. И пусть это будет нашей победой, пусть скромной, но победой. А насчет ипотеки, это все придет потом.
- Как Вы видите оптимальный механизм реализации национального проекта в здравоохранении? Какие-то общие направления обозначить можете?
- Как в любой цивилизованной, экономически развитой стране у нас должен развиваться бюджетный сектор здравоохранения, но у нас должен развиваться и тот сектор здравоохранения, который оказывает услуги не входящие в программы обязательного медицинского страхования. Мы должны обеспечить нормальную диагностику, чтобы не было такого числа ошибочных медицинских диагнозов, чтобы не было этих абсолютно бездарных районных поликлиник, в которых могут только выдавать больничные листы с одним диагнозом: острое респираторное заболевание.
На самом деле, районная поликлиника должна быть с нормальным диагностическим центром, хорошим диагностическим центром, с соответствующим оборудованием. После того, как тебе поставили диагноз, ты идешь уже в специализированный медицинский центр. Я понимаю, это не идеальная модель, возможно, это для Москвы. Но и сельская местность, и областные центры они должны обладать какими-то профильными медицинскими центрами. Вот магистральный путь развития медицины. Никогда в районной поликлинике вы не сможете получить нормальные услуги, скажем, хирурга. Хирург только консультирует в районной поликлинике, а потом он идет уже на специализированное оборудование что-то удалять. Это все понятно. И второй момент, на мой взгляд, это постепенное по мере роста благосостояния страны, расширение программ обязательного медицинского страхования, входящего в этот пакет. Сегодня лечение по какому-то конкретному диагнозу у нас платное, оно не входит в страховку. Но завтра оно должно стать бесплатным. Это тоже магистраль. И если мы говорим, что мы - социальное государство, мы должны стремиться к тому, чтобы так и было. Что касается этого национального проекта, то он предусматривает создание тех же диагностических центров, с укреплением районного звена медицины, и это можно только приветствовать. Но какой-то общей концепции развития отечественного здравоохранения этот национальный проект не предлагает. Там есть какие-то решения текущих проблем, но нет магистрали. У нас очень много врачей и значительная их часть будет удовлетворена, только, на мой взгляд, получается все, как в старом монологе Жванецкого: мы принимаем социалистическое соревнование, мы выступаем, боремся за качество и так далее, а больные-то где? Конечный потребитель услуг отечественного здравоохранения, к сожалению, проектом не предусматривается. С каждым днем наши медицинские услуги становятся платными, причем, для абсолютного большинства граждан, и в этом плане ни один национальный проект не делает их более доступными.
Но если в ходе реализации этих проектов будут ухудшаться условия доступа к специализированным медицинским услугам, а меня или любого другого россиянина будут гнать в районную поликлинику, я заведомо не могу рассчитывать на квалифицированную помощь, извините, а зачем тогда все эти преобразования?
И третье направление - контроль за качеством услуг в системе негосударственной медицинской помощи, вопросы ответственности этого сектора. Вопросы страхования меня как больного. Никто не застрахован от медицинской ошибки даже в самом дорогом медицинском центре. Как пример можно привести эти расплодившиеся в Москве стоматологические клиники, которые отнюдь не гарантируют вам качество.
- Насколько эффективен, на ваш взгляд, может быть национальный проект в области образования? Как его реализация отразится на российской системе образования? Можно ли ожидать прорыва в этой сфере?
- Я бы хотел остановиться на недостатках этого проекта, это лежит на поверхности. В годы Советской власти образование выполняло некий государственный заказ. Государство планировало занятость во всех секторах и четко знало: вот тут мне нужно 100 человек с высшим образованием, тут 200. И в итоге это выкладывалось в какие-то цифры. Сейчас образование во многом брошено на самотек. Появился рынок, и образование стало обычной платной услугой. Государственные вузы еще пытаются выполнять какой-то социальный заказ, готовят для кого-то специалистов, какие-то договора заключают. Но в принципе регулирующих механизмов больше нет. Нам уже не грозит, что все население страны получит высшее образование. Не у всех есть способности, и далеко не у всех есть деньги.
Проблема в том, чтобы открыть доступ к бесплатному образованию талантливым детям из провинции.
Кстати, Высшая школа экономики пытается делать какие-то отборы, и если ребенок талантливый, он имеет очень большие шансы учиться в Высшей школе экономики на бюджетном месте. Если говорить о национальном проекте в образовании, то мне кажется, что упор должен быть сделан как раз на оценке эффективности использования бюджетных средств, потому что сейчас судьба выпускника, закончившего образование на бюджетном месте и закончившего образование за свои деньги, мало чем отличаются. Но это неправильно. Если человек отучился на государственные деньги, он должен отработать их в государственном учреждении. Если государство полностью уходит из этого сектора, из образования, то тогда абсолютно не нужно никаких проектов национальных. Рынок все будет регулировать сам. Ты платишь деньги, если они у тебя есть, ты идешь, если есть конкурс. Выигрываешь или не выигрываешь этот конкурс, завершаешь тот же вуз и идешь работать. Куда ты идешь работать, это уже, как говорится, как звезды определят. Вот это, действительно, есть некая проблема, насколько эффективно содержать бюджетные места в тех или иных образовательных учреждениях. Кстати, аналогичные вопросы сегодня и с наукой. Посмотрите на судьбу всех этих отраслевых научно-исследовательских институтов. Государственных предприятий практически не осталось во многих секторах экономики, а кто, собственно, будет им сегодня платить, если государство отовсюду уходит? Тут единственный вариант - акционирование, закрытие, ликвидация, потому что заказывать разработки должны совершенно другие заказчики.
Безусловно, на мой взгляд, приоритетом этого национального проекта должен быть поиск, скажем так, выявление тех талантов, которые растут у нас в России. Нужно создать условия для их раскрытия. Вот, на мой взгляд, должна быть такая приоритетная задача этого национального проекта.
Нужно вести талантливого ребенка от школы до вуза, до аспирантуры, до докторантуры и далее. Потому что на одной торговле и на нефти мы не очень то разовьемся в дальнейшем.
- Но сокращение государственного сектора в области образования неизбежно снижает возможность талантливой молодежи из необеспеченных семей получить образование?
- Дело не в этом, важны адекватные механизмы отбора, хочешь получить высшее образование, конкурируй с талантливыми детьми. И, на мой взгляд, введение ЕЭГ, то, что в свое время предлагала Высшая школа экономики, открывает дорогу тем, кто хочет учиться. Кстати, у Московского университета достаточно разветвленная схема поиска и выращивания талантов. Все, что наносное вокруг высшего образования - это, безусловно, есть и будет, и это было, по-моему, всегда. Это понятно, но, тем не менее, тот же МГУ, МГТУ Бауманский университет и та же Высшая школа экономики - они действительно стараются как бы поддержать вот эти вещи. Кстати, пару лет назад я делал проект для Министерства науки и образования по детям с ограниченными возможностями здоровья, и мы тогда смотрели, как учатся вот эти самые дети, недавно со школьной скамьи, что называется, в МГТУ. У них специальный факультет, они прекрасно учатся, работодатели, как правило, платят им процентов на 25 зарплату больше, потому что они не отвлекаются. Эти детишки, как правило, очень талантливые, с ними работают специальные педагоги. Это целая система, которую нужно холить и лелеять. Вот, собственно, должны быть усилия государства, куда должны быть направлены государственные средства - поддержка таких детей, в том числе и в системе высшего образования, это тоже должно быть одной из задач национального проекта.
- Если подвести черту, дайте свою оценку, насколько может быть эффективной эта новая вводимая система национальных проектов ?
- Если по жесткому варианту, национальных проектов должно быть как можно меньше. Потому что национальные проекты - это, как мы уже говорили, невозможность решить те или иные проблем в рамках стандартных процедур бюджетного процесса и федеральных целевых программ. Я думаю, что национальные проекты не могут носить долгосрочный характер, они могут возникать только в тех случаях, когда требуется очень оперативно, очень быстро решить какую-то неожиданно возникшую проблему. Дальше все это переходит в рамки нормального процесса, вплоть до реализации целей.
В течение 2005-го года мы сформулировали эти задачи, но в проекте бюджета 2007-го года это должно быть предусмотрено, включено в программы деятельности, в направления деятельности министерств и ведомств, которые выполняют национальные проекты.
На мой взгляд, это, в общем-то, однодневки как институциональная форма. Долгосрочный характер могут носить только цели и задачи этих национальных проектов, но они решаются в рамках отдельных министерств. А вот как форма привлечения внимания общества к волнующим его проблемам и к тому, что президент, правительство, законодатель не дремлет, национальные проекты, действительно, хороши. Они говорят о том, что власть видит проблемы и пытается их разрешить. С этой точки зрения, это правильно, а вот чтобы полноценно развивать любую из обозначенных областей, нужно встраивать обычные стандартные процедуры государственного правления.