Новый этап модернизации образования - время комплексных экономических решении Конкурс региональных проектов: институциональная реформа

Недавно был опубликован развернутый материал по планируемому конкурсу комплексных региональных проектов модернизации образования. В целом замысел подобного конкурса следует приветствовать и поддержать шаги по его реализации. Впервые за много лет сформулирован и намечен к внедрению в практику целый ряд мер, нацеленных именно на институциональные, комплексные преобразования российской школьной системы.
В центре замысла, судя по опубликованным материалам, лежат два взаимосвязанных новых экономических института - механизм прямого подушевого финансирования школы и новая система оплаты труда учителей и иных школьных работников. Нормативное финансирование в расчете на 1 учащегося было провозглашено сначала Законом "Об образовании" 1992 г., затем - 123-м Законом 2003 г., но по сути так и осталось пока не реализованным. Сегодня речь идет о введении организационно-экономических инструментов, дающих позитивные рыночные эффекты в нерыночной системе, ибо школу никто не собирается приватизировать и переводить в условия "чистого рынка".
В этой связи логика введения новых механизмов бюджетирования школы и новой системы оплаты труда совершенно правомерно дополняется двумя механизмами, нацеленными на повышение роли семей, тех, кого можно назвать потребителями образовательных услуг. Реальное участие в управлении школой регламентируется по замыслу авторов двумя документами - модельным Положением о школьном совете и модельным Положением о публичном докладе школы.
Наконец, отметим, что комплексность проекта также обеспечивается учетом еще двух аспектов развития школьной системы - оценка качества образования и развитие школьных сетей. В целом, повторяем, такой замысел выглядит убедительно и носит комплексный характер системной институциональной реформы.

Новая система оплаты труда: замысел
Остановимся на центральном, самом значимом компоненте обсуждаемого проекта - новая система оплаты труда в школе (НСОТ). Это направление имеет самый большой вес в намеченном конкурсе региональных проектов - ему отведено максимально 320 баллов из теоретически возможной общей суммы в 1000 баллов. На направление "подушевое финансирование" отведено максимально 280 баллов; на "оценку качества", "развитие сети" и "государственно-общественное управление" - по 120 баллов; еще 40 баллов выделено на оценку организационного обеспечения реализации проекта.
По условиям конкурса планируется, что регион, претендующий на участие и победу в данном конкурсе, берет на себя обязательства по введению НСОТ. Ключевые признаки НСОТ характеризуются:
* наличием механизма связи заработной платы с качеством, результативностью труда;
* повышением стимулирующих функций оплаты труда, ростом объема стимулирующих надбавок в общем фонде оплаты труда;
* нацеленностью на реальный рост заработной платы учителей;
* наличием механизмов нормирования и учета в базовой части оплаты труда всех видов деятельности учителей - почасовая аудиторная нагрузка; внеурочная работа по предмету; классное руководство; проверка тетрадей; заведование учебными кабинетами и др. виды деятельности, определенные должностными обязанностями;
* зависимостью оплаты труда в базовой части от числа обучаемых;
* введением регионального регламента участия органов самоуправления общеобразовательных учреждений и профсоюзов в распределении стимулирующей части фонда оплаты труда.

Новая система оплаты труда: экспертная оценка
Предложенный подход к НСОТ является безусловным шагом вперед в силу следующих причин:
- увязка зарплаты и качества. Это уже не раз, кстати, требовал Президент России, и пока что никаких реальных общесистемных шагов в этом направлении не делалось;
- резкое расширение стимулирующей функции зарплаты;
- расширение участия представителей общественности (на деле, в первую очередь родителей) в принятии решений о качестве и соответственно стимулировании работы;
- движение в сторону реализации окладного принципа в НСОТ (когда мы начинаем платить уже не только "за часы", но за все реально выполняемые виды работ учителя);
- результирующий рост фактических доходов учителей. Итак, формула НСОТ заключена в лозунге "Качество стимулирование - общественное участие - оклад - рост зарплаты".
Конечно, регионы, претендующие на победу в конкурсе, могут выдвигать различные модификации НСОТ, однако важно, что требуется их соответствие изложенным выше базовым принципам.
Какие модели оплаты труда, из известных в России, в значительной мере уже соответствуют данным принципам? Их, по сути, две: во-первых, это "тюменская система", принятая в бытность С.Собянина губернатором Тюменской области; во-вторых, это проект "штатно-окладной" системы, выдвинутый в 2003-04 гг. рабочей группой под руководством А.Пинского (ГУ-ВШЭ) и развитый как проект "окладно-стимулирующей" системы в 2005-06 гг. в его публикациях с А.Адамским.

Новая система оплаты труда: вопросы и дальнейшая перспектива
Не снижая общей высокой оценки предложенной в "комплексном проекте" НСОТ, следует все же отметить, что данный вариант закрывает не всю проблематику системы оплаты труда в школе и соответственно обладает потенциалом развития.
Какие "узкие места" и проблемы системы оплаты труда еще не нашли отражения в данной разработке?
1) Несмотря на явно обозначенный вектор в сторону реализации окладного принципа, в проекте не ставится вопрос об отмене пресловутого "191-го Постановления правительства" (2003 г.), а ведь именно оно, по сути, сдерживает переход на современное нормирование труда учителя и является, как уже отмечалось в экспертных дискуссиях, "самым вредным документом" нынешней системы образования.
2) В основе счета зарплаты по-прежнему лежит предпосылка незыблемости классно-урочной системы, то есть Постановления ВКП(б) 1934 г. "Урок как основная форма учебно-воспитательного процесса", что на деле сдерживает процессы внедрения в школу новых образовательных технологий (групповых, проектных, внеаудиторных и др.) и развития школьного дела в целом.
3) В проекте пока не найдены эффективные механизмы регулирования соотношения ученик/учитель, нет заслонов практике необоснованного раздувания штатных расписаний, что препятствует реальному повышению заработной платы учителей, несмотря на рост общего объема расходов в системе школьного образования.
Таким образом, и предложенный "комплексный проект" в целом, и его центральное звено - НСОТ - являются, безусловно, прогрессивным делом. Однако наивно было бы считать, что в исторической перспективе реформирование российской школы на этом сможет "успокоиться". Это лишь первый серьезный шаг в институциональном реформировании, за которым мы прогнозируем еще более серьезные институциональные преобразования образовательной системы как в организационно-экономическом аспекте, так и в иных жизненно важных вопросах совершенствования школьной системы.