Апрельские тезисы

В конце апреля в Екатеринбурге прошла традиционная, восьмая по счету международная научно-практическая конференция по проблемам экономического развития в современном мире «Устойчивое развитие российских регионов: человек и модернизация», организованная Уральским федеральным университетом. Помимо дискуссий в рамках пленарных заседаний, на площадке конференции прошло обсуждение основных направлений работы экспертных групп, готовящих изменение Стратегии-2020. Впервые в практике стратегического планирования на уровне государства общественности был представлен не готовый документ и даже не его проект, а лишь контуры развития страны на следующие десять лет, причем в альтернативных вариантах, подчеркнул ректор Российской Академии народного хозяйства и государственной службы Владимир Мау:

— В начале второго десятилетия мы подошли к такому рубежу, на котором стало ясно — одними деньгами существующие проблемы не решить. Более того, можно истратить в разы больше средств, а проблемы останутся. Назрела необходимость искать структурные решения, причем во многих случаях не имеющие аналогов в нашем предыдущем опыте.

Эксперты отказались от традиционного отраслевого подхода в пользу проблемных блоков: «Новая модель экономического роста», «Человеческий капитал и обеспечение качества жизни», «Преодоление территориальной и информационной разобщенности» и так далее, всего 21. Кроме того, они взялись провести ряд социологических и статистических исследований, которые подтвердили бы или опровергли выдвинутые ими гипотезы. В итоге на основе полных расчетов правительству будут представлены взаимосвязанные секторальные модели.

Ректор Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» (НИУ ВШЭ) Ярослав Кузьминов говорит, что задачи стоят нетривиальные:

— Мы не пишем правительству программу, мы формируем пучок допустимых вариантов, чтобы правительство и заинтересованные политические силы могли выбрать просчитанные экспертами векторы. С одной стороны, мы должны принимать во внимание социальные и политические риски, в которых будут реализовываться наши рекомендации, с другой — наша работа лежит вне политики, у нас нет персональных заказчиков, иначе мы бы никогда не собрали полторы тысячи экспертов, придерживающихся очень разных позиций.

Имея достаточно свободы на уровне идеологии, эксперты отдавали себе отчет в том, что работают в рамках серьезных ограничений. Прежде всего — бюджетного характера: рецепты за счет исключительно увеличения расходов неприемлемы. Кроме того, идеи и рекомендации не должны подрывать (например, через сценарий реструктурирования социальных обязательств государства) экономическую и социальную стабильность, достигнутую в обществе.

На конференции в Екатеринбурге были представлены результаты работы шести экспертных групп. Рассмотрим подробнее концепции каждой.

Сменить парадигму

Начнем с разбора позиций важнейшего блока «Новая модель экономического роста, обеспечение макроэкономической и социальной стабильности», который курирует Владимир Мау. На его взгляд, макро­экономической стабильности в России сейчас угрожает несколько вызовов. Наиважнейший — демографический: история не знает примеров роста экономики в условиях падающей численности населения. Как утверждает ученый, у нас не так много вариантов ее решения: это стимулирование — либо роста населения, либо миграции.

Вызов второй: Россия — страна с плохими институтами и дорогим трудом одновременно. На практике бывает либо то, либо другое, что и определяет конкурентоспособность страны. «До сих пор мы компенсировали провалы институтов и низкую конкурентоспособность экономики политикой слабого рубля, считая, что это поддерживает интересы отечественного товаропроизводителя, — говорит Владимир Мау. — Мы считали, что инфляция около 10% — разум­ная плата. Кризис показал, что это больше не работает. Пора обсудить переход от политики низкого курса к политике низкой инфляции, низких ставок, стимулирования предложения, а не спроса».

Третий вызов — ресурсное проклятие. Еще несколько лет назад казалось, что Россия нашла рецепт от голландской болезни с помощью формирования стабилизационного и инвестиционного фондов. Да, это позволило накопить резервы и не допустить катастрофичного падения уровня жизни людей в кризис, но привело к отказу от модернизации. Если в начале кризиса все ожидали, что модернизационные механизмы будут запущены благодаря стабилизационному фонду, то сейчас таких иллюзий никто не питает.

Защитить инвестора

Частичные ответы на эти вызовы мы находим в дискуссии, которая развернулась в блоке «Укрепление рыночных институтов, обеспечение стабильности условий собственности, развитие конкуренции, стимулирование малого предпринимательства». Проректор НИУ ВШЭ, директор Института анализа предприятий и рынков Андрей Яковлев, курирующий блок, опорные позиции сформулировал так. Сегодня очевидно, что провести экономическую модернизацию за счет активного участия государства в экономике и применения инструментов ручного управления невозможно: коррупция в России достигла масштабов катастрофы. По логике, надо в первую очередь изменить систему государственной службы и снизить влияние бюрократии на бизнес. Но члены группы отдают себе отчет в том, что из-за высокого уровня проникновения бюрократии во все сферы жизни эту задачу быстро не решить. Ею следует заниматься, но в краткосрочной перспективе усилия лучше сосредоточить на привлечении в экономику частных инвестиций. Это — центральное условие модернизации.

По мнению группы Яковлева, серьезным ограничением этого процесса являются две вещи. Первая — высокая степень централизации управления экономикой:

— По нашим исследованиям, 80% проблем, которые возникают на стадии реализации конкретных инвестпроектов, могут быть решены только на уровне региона. И вопрос не в том, нужно это или нет региональным властям, а в том, что у них нет стимулов помогать инвесторам. Наша экспертная группа пришла к мнению, что без децентрализации экономической политики, делегирования части полномочий, в том числе полномочий, связанных с контролем за деятельностью подразделений федеральных органов власти на местах, процесс инвестиций не запустить.

Второй ограничитель — недоверие бизнеса к власти. Как хорошие, ее институты никогда не воспринимались, но, по крайней мере, были внятные правила игры. После «дела ЮКОСа» основной массе компаний стало очевидно, что эти правила не работают. Государство готово принимать решения задним числом, сложившаяся система коммуникаций между правительством и бизнесом через предпринимательские ассоциации сломана, коммуникации сосредоточились исключительно в прямых контактах власти с крупным бизнесом. Чтобы чего-то добиться в России в последние лет пять, нужно иметь прямую поддержку федеральной власти. В результате сложилось серьезное недоверие, что и привело к выводу капитала из страны.

Один из способов преодоления барь­ера недоверия — введение института уполномоченного по защите прав инвесторов. По словам Владимира Яковлева, такой был в свое время создан во многих странах, схожих с нами по институционально-политическому устройству, и себя оправдал. В этой модели уполномоченный по защите прав инвесторов должен напрямую подчиняться первому лицу государства, иметь достаточно прав и отвечать за свои действия. Именно через него бизнес имеет шанс напрямую довести до власти претензии, пожелания, жалобы. Все это, по мнению членов группы, должно в конечном итоге вернуть доверие бизнеса.

Бич России — неэффективный бюджетный сектор: образование, здравоохранение, пенсионная система

Поменять порочную идеологию

Ту же проблему низкой эффективности государственного управления, низкого качества госуслуг и плохой среды для бизнеса, но уже с другой позиции рассматривает в блоке «Оптимизация присутствия государства: сокращения регулирующих функций, обеспечение прозрачности связи с гражданами и бизнесом» профессор НИУ ВШЭ Полина Крючкова:

— Государство как институт не справляется со своими обязанностями. С одной стороны, оно берет на себя все больше, с другой — снижается эффективность контроля. На наш взгляд, общая проблема — презумпция недобросовестности. В федеральных органах власти рассуждают так: «В регионах ничего не умеют, ничего не хотят, воруют, бизнес состоит исключительно из жуликов. Соответственно наша задача — придумать как можно больше способов запретить всем вести себя недобросовестно». Та же идеология действует внутри гос­аппарата: «Чиновник априори недобросовестен, поэтому давайте нарисуем закон о госзакупках так, чтобы за шаг вправо, шаг влево полагался расстрел». А то, что от закона страдает добросовестный приобретатель, в расчет не берется: издержки. Эту порочную идеологию нужно менять, но ответа, как это сделать, у нас пока нет.

В группе обсуждаются три возможных варианта. Первый — «оптимизация», постепенное совершенствование процедур и правил регулирования: надо снизить издержки администрирования, но при этом не допускать злоупотреблений ни бизнеса, ни власти. Второй — радикальный, «дебюрократизация»: нужно резко сокращать государственное влияние. Идея треть­его — изменить само понимание роли власти в процессе регулирования: государство должно уйти из сфер, где оно неэффективно и усилить влияние там, где не справляется бизнес.

Перестать обманывать себя

Высокая стоимость труда при его низком качестве уже много лет в России считается одним из серьезных ограничителей экономического роста. Больше всего претензий со стороны работодателей раздается в адрес высшей школы: она не способна предоставить рынку нужные квалифицированные кадры. Истоки проблемы очевидны: на этапе рыночных реформ в России появилось слишком много новых учебных заведений, и не все смогли обеспечить необходимый уровень подготовки. Сегодня все чаше звучит радикальный призыв закрыть как минимум половину вузов страны. Ярослав Кузьминов, возглавляющий блок «Рынок труда, профессиональное образование, миграционная политика», объясняет, почему это невозможно, и предлагает свой выход:

— Охват населения высшим образованием в России — самый большой в мире: 57% людей в возрасте 25 — 35 лет. Такой уровень в Канаде и Японии. У нас огромное стремление граждан дать детям высшее образование. Поэтому и речи не идет о том, чтобы сократить количество вузов, которые якобы плохо учат специалистов: население не поймет. В то же время качество высшего образования составляет огромную проблему. Значительная доля абитуриентов, поступающих в вузы, имела в школе тройку по профильному предмету. Очень высока вероятность того, что они не смогут освоить профессиональную образовательную программу. И самое страшное, что значительная часть этих людей — будущие инженеры. На целом ряде инженерных и технологических специальностей учатся студенты, которые получили по ЕГЭ 50 — 55 балов и ниже, а это тройка.

Вторая проблема связана с тем, что больше половины всех студентов — будущие экономисты и юристы. Лучшие варианты для них — даже не офисный планктон, а менеджер торгового зала. Если говорить честно, эти люди обманывают себя и их обманывают те, кто предоставляет эти услуги.

Третья проблема: 30% выпускников вузов бюджетных отделений — будущие инженеры. Это в два раза выше, чем в развитых странах. При этом работодатели в ходе исследования говорили, что им не хватает квалифицированных кадров: 50% опрошенных нуждаются в инженерах и 15% — в экономистах и юристах.

Ликвидировать проблему Ярослав Кузьминов предлагает следующим образом: создать в части вузов прикладной бакалавриат. После года-двух обучения студенты могли бы выбирать: получить конкретную специальность, востребованную на рынке, и идти работать — или продолжать обучение. Ректор ВШЭ уверен, что прикладной бакалавриат будет пользоваться спросом по одной простой причине: половина нынешних студентов дневных отделений начиная со второго-третьего курсов работает 22 — 24 часа в неделю.

— На данном этапе доступ к высшему образованию необходим в нашей стране для социализации: молодые люди должны иметь возможность формироваться в креативной атмосфере как будущие граждане. Поэтому о том, чтобы делать из вузов ПТУ, даже разговоров быть не может. Это задача нерешаемая. Прикладной бакалавриат позволит повысить социальные позиции человека, который работает руками, — заключает Кузьминов.

Отказаться от рудиментов и глупостей

Искать квалифицированные кадры можно, однако, не только в вузе. Россия — страна большая, и уровень развития и размещения производительных сил крайне неоднороден. Препятствие для перетока кадров — низкий уровень мобильности населения. «Подвижность населения — 6,3 тыс. км всеми видами транспорта на душу населения, в странах с большими территориями (США, Канада, Австралия) — 30 тыс. километров. Кроме того, мы имеем колоссальную разницу в показателе резидентной мобильности: в Канаде человек меняет место жительства около 15 раз, в России один-два раза», — объясняет научный руководитель НИИ транспорта и дорожного хозяйства Михаил Блинкин. Отчасти это ментальная проблема, но отчасти — проблема транспортной инфраструктуры. С этой точки зрения название блока, возглавляемого Михаилом Блинкиным, «Преодоление территориальной и информационной разобщенности: развитие транспортной системы, связи и информации» видится весьма точным. Предлагается следующее.

Первое — отказаться от рудиментов советского расселения, когда считалось, что передвигаться по стране можно только железной дорогой и автобусами. Рост автомобилизации, безусловно, правильная тенденция. Но она порождает другую проблему — пробки. Михаил Блинкин считает, что в мегаполисах ее можно решить за счет организации платных парковок. Ни одна власть на местах на это не идет, потому что каждый раз в каком-нибудь городе проходят выборы, а введение платы за парковки — прекрасная возможность для политических спекуляций. Отсюда — второй важный постулат, который выдвигает группа: надо перестать превращать транспортную систему в инструмент социальной политики. На уровне всего общества должно сформироваться понимание того, что за то, чтобы быстро и комфортно добраться от точки до точки,
неважно каким видом транспорта, надо платить. Михаил Блинкин: «В мире есть экзотические примеры, когда в Нью-Йорке паромами возят бесплатно, чтобы не плодить пробки на мостах. Но у нас эта практика массовая. Все отделения РЖД возят пассажиров себе в убыток пригородными электричками и поездами. Это надо прекращать».

Еще один отказ — отказ от утопий. Сейчас автовладельцы считают, что дороги построит государство, а государство надеется на частных инвесторов. Все отчасти правы, но протяженность дорог не растет. В результате расходы на дороги покрываются так: транспортный налог — 8%, акцизы на ГСМ — 30%, остальное — за счет других налогов и платежей. Мировая практика показывает, что при такой структуре дорожная сеть деградирует.

Наконец, по мнению Блинкина, надо отказаться от технологических глупостей. Например, пускать «Сапсан» по общей сети, снимая одновременно электрички и грузовые поезда: «Идея в техническом плане неправильная (обычные сети не предназначены для скоростного транспорта), а в социальном — просто ужасная».

Заняться здоровьем нации

Как видно, ни один из блоков дискуссии не может рассматриваться в отдельности, потому что решение одной проблемы зачастую порождает другую. Так, предлагаемый подъем уровня автомобилизации ведет к росту загрязнения окружающей среды, что тлетворно влияет на здоровье человека. До сих пор единственным способом поправить здоровье нации считалось увеличение расходов на медицину. Руководитель секции «Здоровье и среда обитания человека», научный руководитель Института экономики здравоохранения НИУ ВШЭ Сергей Шишкин предлагает другой подход.

— Мы тратим на здравоохранение в разы меньше, чем развитые страны. Взять один показатель — подушевых расходов. У нас, по данным за 2008 год, было 567 долларов на человека, а средний показатель по странам ЕС — 2203. Чтобы сократить разрыв, нам нужно каждый год увеличивать расходы на здравоохранение на 15% в реальном выражении. В предыдущие десять лет их увеличивали на 5%. При этом, как только мы достигнем уровня Западной Европы, она опять уйдет вперед. Выполнима ли эта задача? В предвыборных целях — да. Но если мы реалисты, мы понимаем, что одновременно повысить расходы на образование, пенсии, медицину невозможно. Отсюда вывод — мы в ближайшие 8 — 10 лет не обеспечим того уровня технологического состояния здравоохранения и качества медицинской помощи, который есть в Западной Европе.

Надо продолжать увеличивать расходы на медицину, но рассчитывать только на это не стоит, считает Сергей Шишкин. Он предлагает добиваться увеличения продолжительности жизни по-другому, за счет формирования здорового образа жизни в стране. Меры можно разделить на два блока. Первый — создать условия для массового подъема физической культуры. «Нам нужна национальная система физвоспитания. Пока это делается только на уровне федерации, а надо — в масштабах страны. Следует обеспечить доступность спортивных объектов для всего населения. Мы считаем, что главным инструментом должен стать переход с федерального уровня финансирования на территориальные программы развития физической культуры и массового спорта».

Другой фактор, который влияет на здоровье, — плохая экология. 

— Надо сфокусировать государственную политику на снижении доли наиболее опасных выбросов и загрязнителей. Мы считаем, что в городах это автомобили, в ряде территорий — плохая вода. Необходимо развивать государственные и муниципальные системы экологического мониторинга, менять методику оценки экологического ущерба, реформировать системы платежей за загрязнение окружающей среды и, наконец, установить экологические требования к проведению государственных закупок товаров.

Отдать полномочия

С частью предложенных идей можно согласиться, с другой — поспорить.

Но есть два момента, которые, на наш взгляд, власть не вправе игнорировать. Первый: какие бы вызовы мы ни обсуждали, везде на первое место среди проблем выходит коррупция. Ее метастазы пронизали все слои общества. Второй — чрезмерная централизация власти. Если раньше мы эту проблему рассматривали в свете преимущественно бюджетной политики, слабости регионов и особенно муниципалитетов, то сейчас видно, что чрезмерная концентрация власти в Москве негативно влияет и на инвестиционные процессы, и на развитие малого и среднего бизнеса, и даже на состояние массового спорта. Почему центр так боится конкуренции? В конце концов, политические полномочия у лидеров регионов давно отобраны, губернаторы и мэры стали хозяйственниками. Казалось бы, условия для того, чтобы субъекты федерации, города конкурировали друг с другом за инвесторов, рабочую силу, качество жизни, созданы. Но при этом инструментов управления у них практически нет никаких.

Эти два момента, на наш взгляд, должны стать ключевым посылом при корректировке Стратегии-2020 от экспертного сообщества.