• A
  • A
  • A
  • АБВ
  • АБВ
  • АБВ
  • А
  • А
  • А
  • А
  • А
Обычная версия сайта

Мониторинг требует жертв

Управление школой. 2013. № 5. 1 мая

Интервью с директором Института развития образования НИУ ВШЭ Ириной АБАНКИНОЙ

Ирина Всеволодовна АБАНКИНА
За годы КПМО многие руководители образования пришли к убеждению: проведение мониторингов – один из способов продемонстрировать активность и умение управлять своей сферой. Подобных исследований становится все больше, однако их изобилие не приводит к желаемому результату – получению точных сведений о каждой ступени образования.
Напротив, властям разных уровней все труднее понять, что происходит в отдельной школе, муниципалитете или регионе. В некоторых субъектах РФ бытуют две разные группы данных: одни – для парадных отчетов перед федеральными властями, другие – для использования местными чиновниками. Как получить неискаженную информацию? Поможет ли замена множества мониторингов одним? Сколько их останется после того, как начнет действовать новый Закон «Об образовании в РФ»?
Об этом и многом – в интервью с директором Института развития образования НИУ ВШЭ Ириной АБАНКИНОЙ.

 

– Раньше участие школ в общероссийских мониторингах было обусловлено распоряжениями и постановлениями правительства и документами Минобрнауки РФ. В ближайшем будущем что-нибудь изменится?

– Обязанность проводить мониторинг в сфере образования и принимать на его основе решения включена в новый Закон «Об образовании в РФ», который начнет действовать с 1 сентября 2013 года. Однако положение о подобных исследованиях задано в новом законе как некая рамочная норма. Под расплывчатым словом «мониторинг» можно подразумевать, например, достижения учащихся, деятельность конкретного образовательного учреждения или региональной системы образования в целом…

– Нужно ли было вводить такую норму в закон, не оговаривая, в каких мониторингах школа участвовать может, а в каких не обязана, ведь мониторинги проводились Минобрнауки РФ и раньше...

– С одной стороны, хорошо, что обязанность проводить мониторинг включена в закон: это подразумевает необходимость заложить в состав субсидии при ее расчете органами управления образования и при разработке нормативно-правовой базы средства на финансирование мероприятий по проведению исследования. В нормативно-правовой базе потребуется учесть и ответственность исполнителей за достоверность данных мониторинга, за предъявление общественности способов их сбора и проверки достоверности. Образцы этих подзаконных актов, которые следует принять до начала нового учебного года, пока не разработаны, хотя их общие положения уже обсуждаются.

– Сразу возникает вопрос: если положение об обязательном мониторинге введено в закон, не приведет ли это к тотальной перегрузке школьных коллективов? Сейчас школы имеют хоть небольшую, но реальную возможность отказаться от заполнения каких-то бумаг. Но не исключено, что с сентября 2013 года участие в мониторингах им будут просто навязывать…

 – Приказом министра образования Дмитрия Ливанова по регионам было разослано письмо. В нем говорилось о недопустимости перегружать школу мониторингами. Все этот документ знают. Он вывешен на сайте Минобрнауки РФ. Но у любого руководителя находится немало причин, по которым он должен провести то или иное исследование. Идет вал отчетности. Мониторинг требует жертв. Сейчас это, несомненно, является тяжелой и, самое печальное, непрофильной нагрузкой на школу.

Во-первых, учителям надо освоить процедуру заполнения статистически разработанных форм на компьютере, что требует времени. Во-вторых, на тех, кто ведет мониторинг или вносит в компьютер собранные в школе данные, идет давление: требуется, чтобы все было абсолютно достоверно, но при этом помогало образовательному учреждению, району, региону хорошо выглядеть. В-третьих, обязанность заниматься мониторингом чаще возлагается не на педагогов, а на специалистов в области информационных технологий. Для них содержательные вопросы, которые они собираются «мониторить», далеко не всегда понятны. То, что увидит любой педагог и для него является важнейшим индикатором благополучия или неблагополучия, движения по пути, а не только достижения конечного результата, зачастую проходит мимо администратора по информационным технологиям. В итоге школа весь год заполняет какие-то формы, но… на их основе трудно принять грамотные управленческие решения.

Кстати, я убеждена: искажение данных мониторинга в сфере образования зачастую идет не от злого умысла, а просто от непонимания задач, от невладения предметом. Как иногда в графе мониторингов правонарушений приходится читать: «Преступления, совершенные по неосторожности»…

– Многие школы жалуются, что их заставляют участвовать в непрофильных мониторингах, не имеющих отношения к системе образования. Cколько таких исследований проводится на сегодняшний день в России? Можно ли ради сокращения бюрократии хотя бы отделить «непрофильные» мониторинги от профильных?

– На вопрос, сколько в России существует мониторингов, ответить, я думаю, труднее всего. Подобный анализ осуществляется по каждой из государственных программ. Плюс к этому особый мониторинг ведут все надзорные органы в субъектах РФ: и Рособрнадзор, и Роспотребнадзор, и многие другие. На основе мониторинга Минрегион ведет оценку эффективности деятельности губернаторов. Во всех сферах идет комплексный надзор за выполнением указов президента. Свои собственные мониторинги осуществляет правительство. Минтруда курирует программу поэтапного повышения оплаты труда работников социальной сферы (в том числе учителей), рассчитанную с 2012 по 2018 годы, которая тоже будет «мониториться». Всегда проводилось особое исследование в рамках ФЦПРО и нацпроектов.

Как только затеваются крупные проекты и программы, мониторинг встраивается в них как один з элементов управления. Мониторингов в ближайшем будущем станет еще больше, так как программные принципы перешли в бюджетирование, и мы даже переключились на формат госпрограмм.

В довершение всего – никто не отменял проверки, тоже носящие постоянный мониторинговый характер: например санэпидстанций или Роспожнадзора. Поэтому в течение многих лет все твердят: мониторинги – нескончаемый вал отчетности, которому никогда не удастся поставить заслон. И все на разные лады повторяют: давайте проведем мониторинг! Складывается впечатление, что сам по себе он воспринимается как лекарство, панацея. Стоит провести мониторинг – и все сразу встанет на свои места. А между тем это только средство, материал для принятия управленческих решений.

– Но мониторинги выполняют свою функцию? Являются ли они основой для аналитических решений?

– Только частично. Любое исследование всегда направлено на решение той или иной задачи.

Ни выборка, ни круг изучаемых вопросов не универсальны. Всякий раз выясняется: нужно добрать еще сведения, посмотреть на предмет с другой стороны, опросить новых людей. Не говоря о том, что под конкретные исследования и задачи управления следует собирать особые данные. А это значит – снова напрягать сотрудников школы, заставляя их заполнять очередные формы…

Я могу привести пример удачного исследования. Возьмите мониторинг состояния здоровья наших семей, проводимый раз в три года и включающий 176 тысяч наблюдений и широкий круг задаваемых вопросов. Данный мониторинг с мощной базой: домохозяйства опрашиваются по разным вопросам, связанным не только со здоровьем семей, а с занятостью, детьми, образованием, общим благополучием…

Масштабность выборки служит исследовательской базой для очень многих работ Центра трудовых исследований НИУ «Высшая школа экономики». На ее основе можно сделать интересные частные выборки. Но принимать важные управленческие решения? Чиновники возражают. В таком мониторинге мы имеем дело только с пространством мнений, говорят они. Каждая семья подает данные, большинство из которых проверить нельзя.

– На это можно возразить: Всероссийская перепись населения тоже во многом пространство мнений. А между тем мы ее проводим и ссылаемся на ее данные… Как по-вашему, реально ли сделать мониторинговую информацию в сфере образования более правдоподобной?

– Сегодня в России существует жесткая взаимосвязь между административными решениями, местом региона в рейтинге и результатами заполнения форм мониторингов. И этот факт не может оставить равнодушными тех, кто собирает и обобщает данные. Иногда приходится слышать: «Какие параметры будут включены в мониторинг будущего года?

Вы только намекните, а уж наше дело подстроиться!». Все регионы хотят хорошо выглядеть в рейтингах.

Действие проводимых в России мониторингов прежде всего сказывается на губернаторах и региональных министрах образования. Вспомним, как в первые годы КПМО в регионах вдруг стали меняться министры образования, причем те, кто проработал на своем посту много лет и кому еще было далеко до пенсии!

Я вспоминаю, как Николай Федоров, бывший президент Чувашии, а ныне министр сельского хозяйства, говорил: хотите узнать подлинные результаты по ЕГЭ, снимите за него ответственность с губернаторов. Давайте не будем включать в оценку эффективности их деятельности сведения о сдаче Единого госэкзамена. Как только эти данные поступают в отчет, всегда появляется желание представить картину в выгодном свете, быть лучше других руководителей регионов, своих соседей.

Николай Федоров говорил о необходимости расцепить предъявление информации и ее оценку, приводящую к сопоставлению с другими субъектами РФ и местом в рейтинге. Это принципиальный момент.

Любому жителю России для принятия жизненно важного решения не интересно, на тридцать первом или двадцать седьмом месте находится его регион. Он хочет выбрать школу для ребенка, знать, какие программы в ней проходят, побеждают ли ее ученики в конкурсах и олимпиадах, сколько из них поступают в вузы.

– Что нужно сделать, чтобы мониторинг стал поставлять полезную информацию, а не ограничился нескончаемым заполнением форм?

– Главное – сделать информацию о происходящих в школе процессах доступной всем, начиная с микроуровня, то есть с самого учебного заведения.

Сейчас учреждения и некоммерческие организации обязаны публично отчитываться: размещать на своих сайтах в развернутом перечне множество данных. По моему мнению, для мониторинга следует оставить меньше индикаторов, но они должны быть более емкими. И не нужно никаких дополнительных форм отчетности по сравнению с теми, которые уже заполняет школа. Достаточно перенести их в публичное пространство.

Органы управления образования – те, кто осуществляют мониторинг, – должны снимать информацию именно с этой публичной отчетности и ею ограничиться. Да, публичные доклады сегодня ежегодные. Но надо ли проводить мониторинг чаще, чем раз в год?..

Для экспертов и аналитиков можно разработать свой вход в систему – на случай если им понадобится сделать сводку, расчет обобщенных индексов, провести какие-то исследования.

Такие системы созданы и действуют во многих странах. И они приносят свои плоды. Сидя за компьютером в России, мы можем получить не какие-то обобщенные сведения о системе образования того или иного штата США (они вряд ли кого-то интересуют), а информацию о конкретной американской школе, ее социальном окружении, доходах семей, чьи дети ее посещают, и многое другое.

В то же самое время – зная столько о школах США – мы ничего не знаем об образовательных учреждениях Москвы! Только сейчас планируется вывесить полный список учебных заведений столицы с территориями, которые к ним привязаны.

Одним словом, мониторинги в России идут много лет, а люди вынуждены пользоваться сарафанным радио, чтобы понять, какую школу, детский сад или больницу им выбрать.

_______________________________________________________

ДОКУМЕНТЫ

Из письма Минобрнауки РФ № ДЛ-150/08 от 12.09.2012 г. в органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие управление в сфере образования, «О сокращении объемов и видов отчетности, представляемой общеобразовательными учреждениями»

<…> Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющим управление в сфере образования, Минобрнауки России рекомендует:

1. Самостоятельно получать информацию, относящуюся к реализации основных общеобразовательных программ и их результатам, из официального сайта общеобразовательного учреждения в сети Интернет.

2. Обеспечить открытость и доступность информации о проведенных общеобразовательным учреждением воспитательных, спортивных и иных внеурочных, внешкольных мероприятиях посредством ее размещения на официальном сайте общеобразовательного учреждения в сети Интернет и ее обновления (Правила размещения в сети Интернет и обновления информации об образовательном учреждении, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2012 г. № 343).

3. Указать администрации общеобразовательных учреждений, что в случае получения ими неправомерных запросов и в целях пресечения данной практики необходимо направлять указанные запросы учредителю общеобразовательного учреждения.

4. Обеспечить при необходимости передачу информации, относящейся к реализации основных общеобразовательных программ в общеобразовательном учреждении и их результатам, в иные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления через учредителя общеобразовательного учреждения.

5. Указать методическим службам разного уровня на неправомерность сбора информации в общеобразовательных учреждениях как на несвойственную им функцию…

6. Обеспечить переход общеобразовательных учреждений на систему ведения журналов успеваемости в электронном виде (в соответствии с письмом Минобрнауки России от 15 февраля 2012 г. № АП-147/07).

7. Установить, при необходимости, локальными актами общеобразовательного учреждения разумный срок (не более 1 раза в полугодие) представления учителем администрации общеобразовательного учреждения информации о результатах качества работы в рамках введения новой системы оплаты труда.

8. Неукоснительно руководствоваться установленным порядком организации и проведения плановых проверок общеобразовательных учреждений в части их соответствия ежегодному сводному плану проведения плановых проверок, размещенному на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети Интернет, и соблюдения их периодичности (статья 9 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»).

9. Обратить внимание администрации общеобразовательных учреждений на то, что плановые проверки органов, осуществляющих государственный пожарный надзор, государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в отношении общеобразовательных учреждений проводятся не чаще 1 раза в год; плановые проверки органов, осуществляющих лицензирование образовательной деятельности, – не чаще 1 раза в 2 года (постановление Правительства Российской Федерации от 23 ноября 2009 г. № 944 «Об утверждении Перечня видов деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования и социальной сфере, осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью»).

10. Обеспечить совмещение плановых проверок общеобразовательных учреждений органами, осуществляющими государственный пожарный надзор, государственный санитарно-эпидемиологический надзор, с деятельностью комиссий по приемке образовательных учреждений к новому учебному году, действующих в соответствии с приказом Минобрнауки России от 23 июля 2008 г. № 213 «Об организации плановой подготовки образовательных учреждений к новому учебному году».

11. Довести указанную информацию до органов местного самоуправления. 

Из Письма Минобрнауки РФ от 17 сентября 2012 г.

<…> Минобрнауки России провело репрезентативный опрос педагогических работников по проблеме их излишнего администрирования.

Результаты опроса показали, что основной объем запросов информации (80%), поступающих в школы, составляют запросы органов, осуществляющих управление в сфере образования, и подведомственных им организаций:
– разовые запросы, часто дублирующие статистическую отчетность, на представление количественной информации;

– дублирующие запросы информации в рамках федеральных мониторингов;

– запросы-отчеты о проведении отдельных воспитательных, спортивных и других школьных мероприятий;

– неправомерные запросы по реализации основных общеобразовательных программ, включая результаты текущего, промежуточного контроля и государственной (итоговой) аттестации обучающихся, дублирующие контрольно-надзорные функции.
Оставшиеся 20% составляют не вполне обоснованные и дублирующие запросы иных органов и организаций.


_____________________________________________________________