Новости Реформа власти: Госстроительство с нуля

Под таким заголовком "Ведомости" публикуют статьюЯрослава Кузьминова и Льва Якобсона - ректора и первого проректора Высшей школы экономики.

Реформа государства - главная реформа в сегодняшней России. Экономическое развитие страны упирается в недоверие потенциальных инвесторов к государству, к его способности гарантировать их собственность и задать стабильные и предсказуемые правила игры. Для осуществления реформы власти требуется политическая воля самой власти. Пока сопротивление административной среды гасит даже политические сигналы, исходящие от президента страны.
В ближайшие годы придется сделать выбор между реально демократическим и формально демократическим государством. В первом госаппарат не более чем инструмент удовлетворения тех общественных нужд, которые неэффективно удовлетворяются рынком. Бюрократия в нем интегрирована в гражданское общество и находится под постоянным контролем. Во втором случае в России сформируется госкапитализм, жестко задающий "коридор возможностей" для бизнеса и ведущий к отказу инвесторов от наиболее эффективных проектов. Ведь госкапитализм - это перенос борьбы частных интересов с товарных и финансовых рынков на заведомо непрозрачные и неэффективные рынки политических сделок и коррупционных услуг.
Реформа власти - самая сложная реформа. Ее не провести иначе как действиями самой власти. Готовы ли чиновники действовать против собственного корпоративного интереса? Шанс на успешную модернизацию дают два обстоятельства. Сегодня в высшей бюрократии много тех, кто сравнительно недавно пришел из бизнеса, науки или политики. Да и сама чиновничья корпорация не так давно стала выделяться из общей массы управленцев: в советское время в органы власти приходили с предприятий. Но оба обстоятельства временные. Сможет ли реформа опередить окостенение самодостаточной бюрократии? В случае успеха появится эффективное государство, а в случае неудачи нынешние неурядицы будут вспоминаться как золотой век.

Физиология левиафана.
Часто повторяют, что власть не овладела своим собственным аппаратом. Действительно, импульсы, исходящие от начальства, гаснут уже на "втором этаже" прохождения через чиновничью среду. Радиус полномочий руководителя определяется трансакционными издержками контроля внутри организации. Чем проще объект контроля, чем более формализованы процедуры контроля, чем больше дополнительных сигналов поступает к контролирующей инстанции извне (например, от клиентов) - тем эффективнее административная система, тем больше радиус полномочий начальника.
Сегодня контролировать аппарат очень сложно. На уровне ведомства существуют два документа: статический (расплывчатое положение, где в самом общем виде прописаны функции) и динамический - проекция плана действий правительства на данное ведомство. Эти документы не относятся напрямую к качеству работы. Типичный департамент или отдел не имеют четкой характеристики своих функций. Отсюда перепихивание неприятных поручений и борьба за приятные (чаще всего - распределение ресурсов). Нет детализированных должностных регламентов каждого работника.
Нижние звенья нашего административного механизма имеют "поле свободы", которому позавидовал бы высший менеджер любой корпорации. А высшие звенья не имеют адекватных стимулов работать на государство. Ведь качество и результаты этой работы практически не оцениваются, а уровень окладов зачастую унизителен. В таких условиях центральная власть будет постоянно проигрывать в эффективности региональной: у последней радиус воздействий не должен быть таким большим и чиновники под рукой.
В создании четких регламентов заинтересованы и те, кому принадлежит политическая власть, и те, кто обращается в госаппарат. Ведь в нынешней системе глохнут любые импульсы, не поддержанные либо партикулярным интересом, либо индивидуальной добросовестностью исполнителя.
Создание регламентов неотложно, но это непростая работа. Речь идет не об очередных призывах вести себя хорошо, а о формализации многочисленных процедур в сфере госуправления, о проектировании его технологических процессов. Регламенты должны дать конкретизацию полномочий и ответственности, ввести четкую систему планирования и оценки результативности. Для решения этой задачи нужны средства, но они довольно скоро окупятся даже при существенном увеличении окладов. Ведь упорядочение и формализация обнаружат массовую подмену дела вредной суетой и массу людей, роль которых сводится к участию в этой суете и которые финансируются вне какой-либо связи с конкретными действиями, программами и оказываемыми услугами. Сейчас только на меж- и внутриведомственные согласования уходит до 30% рабочего времени наиболее квалифицированных сотрудников.

Преодолеть ведомственный феодализм.
Отечественный госаппарат несет на себе "родимые пятна" советской системы, не знавшей разделения властей. Да и прежде у нас не было исполнительной власти в собственном смысле слова, которая бы не управляла обществом по разумению чиновников, а обслуживала исполнение законов. Отсюда традиции субъективизма, непрозрачности, нерасчлененности полномочий, а в конечном счете - полновластного хозяйничанья в отраслях, регионах, сферах общественной жизни. Между тем эффективной исполнительной власти присуща функциональная организация, а не отраслевое наместничество, легко оборачивающееся "кормлением".
Пока министерства и ведомства еще выступают в роли "штабов отраслей". Каждое ведомство выполняет политические, регулятивные, контрольные функции и оказывает публичные услуги одновременно. То есть они регулируют и контролируют сами себя. Нерасчлененность функций ведомств подменяет единую политику по отношению к объектам управления выборочной, формирует организационные основы коррупции.
В отсутствие настоящей представительной власти советские министерства выполняли еще и функцию государственного представительства интересов управляемой отрасли. Это во многом определяло множественность госорганов, дублирование задач, подковерную борьбу и потребность в бесконечных согласованиях. И сегодня многие ведомства вместо того, чтобы реализовать единую госполитику, выступают лоббистами интересов подведомственных предприятий в бюджетном и нормотворческом процессах. Регулирование отраслевых рынков деформировано в пользу "своих".

С чего начать.
Предстоит не рядовая реформа, а создание нормальной исполнительной власти в стране, где ее никогда не было. Для этого потребуется изменить всю систему работы ведомств, мироощущение чиновников. С чего начать? Разумеется, не с тектонических изменений - они просто парализовали бы работу. Бессмысленно передвигать пушки, когда половина расчетов ушла покурить. Бессмысленно заниматься "тонкой настройкой" (уточнять несколько градусов прицела) , когда порох отсырел и снаряд может не вылететь. И очень легко загубить дело, если реформе будет придана персональная окраска (ведомства и блоки полномочий будут подбираться под личности руководителей). Работают-то не руководители, а армии чиновников.
Реформа должна начаться не с укрупнения министерств, а с анализа и рационализации их функций. Параллельно надо создавать кирпичики работающей административной системы: пилотные регламенты для типовых подразделений. Нужен эксперимент по выводу за пределы аппарата технических и обеспечивающих функций. Они будут лучше и дешевле выполняться на основе публичных конкурсов.
Следующий шаг - оптимизация системы исполнения функций, публичное обсуждение вариантов дизайна органов исполнительной власти. Надо ликвидировать "зоны безответственности": взаимные наложения полномочий и пустые места.
Параллельно надо создавать адекватную систему стимулов для чиновников. Здесь есть чему поучиться у российских и зарубежных корпораций. Они платят больше, чем государство, не из-за доброты, а потому что сразу разорились бы, полагаясь на слабых, плохо мотивированных или продающихся конкуренту управленцев. Государство же разоряется постепенно. Однако процесс зашел уже далеко, и давно пора его остановить.

«Ведомости»