Самотрепанация черепа

На прошлой неделе финансовый директор компании "Вимм-Билль-Данн" Владимир Преображенский, представляя от имени "Клуба 2015" на одной научной конференции очередное издание проекта "Сценарии для России", напомнил ключевые выводы аналогичных сценарных упражнений трехлетней давности. Согласно их логике, главными факторами, предопределявшими тогда дальнейшее развитие страны, были выход из экономической депрессии и реформа власти. В случае успешного решения обеих задач мы оказывались в сценарии с красноречивым названием "Ренессанс". При неудаче по обоим направлениям мы попадали в мрачный вариант "Мегасербии". И наконец, с комбинацией "экономический рост без реформы власти" Россия плавно перетекала в "Сказку о потерянном времени" - где мы, собственно, ныне и пребываем. И можем пробыть еще лет пять-шесть, пока не придем к кризису, подобному нынешнему аргентинскому. Во всяком случае, по мнению Евгения Кузнецова из Всемирного банка, долгое время специализировавшегося на Латинской Америке, сегодняшняя ситуация в России весьма напоминает Аргентину 1995-1996 годов.
Реформа власти становится ключевым вопросом политической повестки дня. Однако здесь следует сознавать, что вопреки распространенному заблуждению могущество нынешнего президента - при всех его рейтингах, подконтрольном парламенте и "построенных" губернаторах - есть иллюзия. Владимир Владимирович, наверное, может уволить конкретного провинившегося чиновника. Но он не может заменить весь госаппарат, который давно и тяжело болен.
При этом в процессе инициированного Путиным укрепления властной вертикали, активно поддержанного самой бюрократией, этот аппарат консолидировался и от неформальной приватизации власти в интересах бизнеса, характерной для 90-х годов, перешел к тактике неформального же захвата бизнеса, когда в условиях сознательно формируемого избыточного регулирования частные компании оказываются вынуждены действовать по указке того или иного конкретного чиновника.
Парадокс в том, что для реформирования самой себя власть не располагает никаким иным инструментом, кроме этого же госаппарата. Весьма образную и точную аналогию для характеристики данной ситуации некоторое время назад предложил бывший руководитель Вымпелкома Дмитрий Зимин: больной, он же врач, делает сам себе трепанацию черепа. Как в этих условиях на практике может быть реализована административная реформа, наконец-то публично декларированная этой осенью?
На мой взгляд, во-первых, необходимо вычленить и вынести за пределы существующих ведомств того самого "врача" или хотя бы "руку", которая будет совершать заранее определенные осмысленные действия в период беспамятства "больного". В качестве такой "руки" могут выступить специализированные агентства, создаваемые по указу президента и ему же непосредственно подчиняющиеся. Эти агентства должны создаваться на заранее определенный срок и под реализацию конкретной количественно измеримой задачи. У них не должно быть прямых административных функций. Напротив, с помощью выделенных им фондов они должны стимулировать существующие ведомства к реализации на их базе конкретных компонентов административной реформы. Очень важно также заранее зафиксировать объем средств, выделяемых на деятельность каждого агентства.
В известном смысле здесь можно говорить о внедрении в систему госвласти механизмов проектного финансирования. Позитивный опыт такого рода уже есть. Так, в рамках программы реформирования региональных бюджетов, осуществляемой на средства Всемирного банка под эгидой Минфина, финансовая помощь предоставляется только постфактум и только тем субъектам федерации, которые реально выполнили составленные ими же самими планы реформирования.
Во-вторых, надо учитывать, что административная реформа - это длительный процесс, в котором важно конструктивное участие самого "больного". Очевидно, что квалифицированный и эффективный госаппарат стоит денег и финансирование госслужбы в целом нужно увеличивать. Однако при этом надо не повышать зарплату всем и каждому, а добавлять к существующей базе ресурсы тем ведомствам, которые реально продемонстрируют позитивные сдвиги в своей деятельности. Не стоит забывать, что при всех своих болезнях госаппарат - опора власти, и резкие движения по отношению к нему могут обернуться трудно предсказуемыми последствиями для политической и экономической ситуации.
Наконец, в-третьих, не надо бояться экспериментов. Девяностые годы показали, что слепое копирование зарубежного опыта, западного или восточного, не приводит к ожидаемым результатам. Поэтому надо дать свободу творчества тем же чиновникам, как ни странно это звучит. Среди них много грамотных и думающих людей. Надо дать им возможность для институциональных инноваций и тем самым запустить конкуренцию институтов в структуре самой госвласти. И именно тогда по прошествии времени можно будет выбрать наиболее эффективные формы организации госаппарата, отталкиваясь не от абстрактных рассуждений, а основываясь на реальном опыте их функционирования в России.