Самогонный аппарат Бюрократия – вещь в себе: сама себя строит, реформирует и восстанавливает после реформы

В России в последний год сложились два вполне четких представления о реформе бюрократии. Первое состоит в том, что либерализация государственного аппарата и чиновного быта в целом имеет ключевое значение для России, давно перезрела и остается в сущности единственным эффективным инструментом полноценного экономического прорыва. Этот взгляд на российскую действительность сформулирован на самом высоком уровне - в последнем Послании президента Федеральному собранию (впрочем, и в предыдущих тоже) - и принят к сведению широкой публикой. Ресурсы сокращения государственных расходов за счет прямых экономических методов -бюджетной и налоговой политики - практически исчерпаны, пора приступать к переоборудованию системы управления страной.
Второе же, не менее распространенное представление сводится к тому, что заявленная реформа не идет и, в общем, не предвидится. Что премьер Михаил Касьянов, которому высшая власть поручила Самую Важную Реформу, продолжит свою знаменитую "тонкую настройку". Это на первый взгляд тем более удивительно, что в обществе, склонном видеть в любом государственном работнике - от милиционера до министра - сытого и довольного мздоимца, сама идея антибюрократической реформы была бы, безусловно, популярна. И могла бы стать предвыборным козырем для претендующего на статус партии аморфного и невыразительного думско-кремлевского большинства. Правда тем не менее заключается в том, что реформа имеет место. Их даже несколько. Они идут уже давно и по отработанному плану. Будут идти долго. И вряд ли принесут ощутимые плоды в непосредственно близком будущем.

Антибюрократический пакет
Переустройство российской власти мыслится в виде "пакета" из трех реформ. За перераспределение ответственности и полномочий власти различных уровней отвечает замглавы администрации президента Дмитрий Козак. Аппарату правительства поручено разработать реформу самого правительства. Это так называемая административная реформа. Наконец согласно президентскому указу при премьер-министре функционирует комиссия по реформированию государственной службы - то есть непосредственного быта чиновного сословия, - а первый замглавы администрации президента Дмитрий Медведев возглавляет одноименную межведомственную рабочую группу. Законопроект о полномочиях от Козака вот-вот поступит в Думу, где станет единственной полноценной интригой на весь предвыборный год. Аппарат правительства в ускоренном темпе инвентаризует, классифицирует функции ведомств (к началу февраля их уже насчитано более 5000), как предполагается, на предмет их радикальной реорганизации. Рамочный закон о системе госслужбы был принят Думой в первом чтении 24 января.
Вотчина Медведева, реформа госслужбы в широком смысле, как записано в ее концепции, затрагивает три чиновных класса: гражданских, военных и работников правоохранительных органов. В ноябре президент утвердил программу реформирования государственной службы. Утвержден ее скромный бюджет - около 500 млн рублей. Подрядчиками выступают МВД, Минобороны, Минтруда, Минфин, Минюст и Министерство экономического развития. В эти дни острейшие споры разворачиваются вокруг проекта закона о гражданской государственной службе, разработанного, как и идеология реформы, экспертами министерства Грефа и Высшей школы экономики. Законопроект должен быть внесен в Думу в этом году, и именно им предполагается осуществить кардинальный реформистский шаг: принципиально изменить подход к зарплатам чиновников и к составлению ведомственных смет. Впрочем, сегодня уже ясно - этого ни скрывают ни в МЭРТе, ни в ВШЭ, - что в парламент попадет откровенно компромиссный документ, в котором самые существенные положения будут либо сильно сглажены, либо изъяты вовсе, чтобы стать потом предметом новых согласований.

Капсоревнование
"Проблема состоит в том, что чиновники, способные готовить адекватные решения, скоро исчезнут как класс, - говорит Андрей Шаров, руководитель Управления госслужбы в министерстве Грефа. - Например, в Минфине. Люди побежали. Такой текучки кадров там давно не было. Люди приходят, получают запись в трудовую книжку и перемещаются на другую зарплату. Заменить их некем. Вакуума не бывает - значит появятся альтернативные центры подготовки решений". Первый замглавы МЭРТа Михаил Дмитриев, шеф Шарова, признался недавно, что визирует по нескольку заявлений об уходе в месяц. После повышения окладов в июле 2002 года средняя зарплата чиновника составила 170 долларов. В Минфине она составляет около 250 долларов. Но сложность не только в кадровом параличе, который грозит Минфину и другим ведомствам. Номинальная зарплата министра равна окладу студентки-секретарши в любой московской фирме, и это буквально означает, что министр, депутат, прокурор и начальник департамента не живут на зарплату. (Исключения здесь только подтверждают правило. ) А осознание этого факта лежит в основе всего государственного порядка. В обществе, где чиновник по определению нечестен, возникает особый моральный климат.
Идеи, сформулированные в МЭРТе, Высшей школе экономики и отчасти позаимствованные из шведского административного опыта, заключаются в том, что оклады чиновников, даже принадлежащих к одному рангу, могут быть разными, и при этом оплачивается не должность, а конкретный результат труда чиновника. Институт тарифных сеток в его нынешнем виде фактически перестает существовать, и руководитель ведомства, оперируя его бюджетом, получает свободу в установлении зарплат. Тарифные сетки, впрочем, не отомрут вовсе, предполагается их формализация в результате проведения "базовой дифференциации" и выделения тех конкретных должностей, обладатели которых по роду службы принимают более ответственные решения. А в служебных регламентах будут прописаны так называемые показатели результативности работы чиновника, которым он должен соответствовать и к которым привязана система существенных финансовых надбавок. Ясно, впрочем, что в этом смысле регламенты будут скорее фикцией, формой отчетности для руководителя ведомства, который из обыкновенного государственного управленца превращается в менеджера, обладающего всей полнотой власти на предприятии. По замыслу реформаторов, рыночная конкуренция рабочей силы в государственных органах приведет к ее естественной ротации и, видимо, к обоснованному сокращению. Поскольку увеличивать долю бюджетных расходов на госслужбу в ходе реформы не планируется (сегодня она составляет 2,8 % бюджета).
По-настоящему важным для руководителя ведомства становится бюджет самого ведомства, который будет не спускаться сверху в виде подробной бюджетной росписи, как это происходит сегодня, а, наоборот, восходить наверх от самого ведомства в виде бизнес-плана, где состав и размер расходных статей обусловливается результатом, которого предполагается достичь. "Например, есть цель -провести реформу госслужбы, - продолжает Шаров, - ее цена просчитана. Это вопрос управления проектом: сколько вам понадобится людей, столько вы и наймете. Этот процесс в целом аналогичен утверждению инвестиционных программ правительства. Вот, скажем, есть задача - профинансировать строительство федеральных дорог. Точно известно, сколько это стоит и каков ожидаемый результат. Остальное - проблема подрядчика. Нет никакой сложности в том, чтобы ввести показатели эффективности для налоговой службы. Или, например, для надзорных органов".
Пять регионов - Красноярский край, Таймыр, Чувашия, Самарская и Саратовская области - уже заключили с министерством Грефа соглашения о проведении экспериментов. По мере их продвижения МЭРТ намерен разработать систему показателей результативности деятельности для госорганов, где это не так просто (услуги для населения), и понять, где она невозможна в принципе (предположительно -законотворчество). Например, сравнивая уровень младенческой смертности в различных регионах, реформаторы полагают возможным оценивать эффективность работы департаментов здравоохранения. Работу госслужащих предполагается оценивать на основании регулярных опросов населения. Тут очевидно, что будут трудности, особенно когда речь пойдет о федеральных министерствах - их монопольное положение затруднит проведение подобных экспертиз. Впрочем, на федеральном уровне трудности имеются и в отношении самих экспериментов: МЭРТ натолкнулся на жесткое сопротивление глав министерств, и постановление правительства об организации подобного эксперимента до сих пор не принято. Фонд "ИНДЕМ" опросил недавно более тысячи чиновников разного ранга в ведущих федеральных министерствах, отраслевых и не очень. По данным экспертов "ИНДЕМ", среднего госслужащего устроил бы оклад в 600-800 долларов в месяц. Это в несколько раз больше, чем сегодня. "Мы провели опрос на одном из факультетов МГУ, - говорит Шаров, - сколько надо платить студенту, чтобы он пошел на госслужбу? (И составил бы конкуренцию тем, кого опрашивал "ИНДЕМ". - "Журнал".) Мы получили ответ: 300 долларов. Не такая большая цифра. Какие проблемы? Когда появится возможность платить достойные, социально приемлемые деньги, чиновник будет ощущать дыхание конкурента. Наше стратегическое движение - конкуренция на рынке труда. Уровень оплаты чиновников по должностям до среднего уровня (начальник отдела, его заместитель) должен максимально приближаться к окладам в частном секторе. У чиновников более высокого уровня зарплата всегда будет на порядок ниже, чем у менеджера, занимающего аналогичную позицию в бизнесе. У чиновника остаются пенсия за выплату лет по накопительному принципу и медицинская страховка. Позволить себе предоставлять избыточные гарантии мы не можем и предлагаем компенсировать их отсутствие в денежной форме, стимулируя эффективный труд".
В итоге должно случиться так, что чиновник потеряет свою главную привилегию - монополию на собственное место, сегодня понимаемое как место кормления. В частности, разрушить эту монополию должны кадровые конкурсы. "Мы докажем, - говорит Шаров - что конкурсы - это эффективный инструмент привлечения квалифицированных кадров, и не такой дорогой, как в этом нас пытаются убедить". Лев Якобсон, первый проректор Высшей школы экономики, уверен, что, во-первых, массовое применение конкурсов удешевляет эту процедуру и, во-вторых, позволяет эффективно варьировать их глубину и сложность. От формального конкурса документов до изощренного тестирования. "В любом случае, - продолжает Якобсон, - возникает ситуация, когда претендовать на должность сможет не только тот, чье главное преимущество - налаженные отношения с начальством. Кроме того, открытость. Самое интересное в опыте Кириенко не детали организации, а сам факт проведения конкурсов. Тогда уже не может прозвучать вопрос: а почему ты взял того, а не этого? Потому что он твой племянник?" (В подведомственном Сергею Кириенко Приволжском округе практически все федеральные инспекторы - не последние люди в госаппарате - были взяты по конкурсу, а двое уже занимают должности главного федерального инспектора.) Впрочем, у скептиков иное мнение. "А как добиться, чтобы результаты конкурсов не покупались, как сейчас покупается все? - парирует Георгий Сатаров, глава фонда "ИНДЕМ", который недавно провел крупное исследование российской коррупции. - Какая разница, платить взятку за место вышестоящему начальнику или конкурсной комиссии? Задача ведь состоит не в том, чтобы изменить процедуру. Это несложно. Менять нужно саму неформальную практику".
Аналогичный спор - в том числе и в администрации президента - разворачивается сегодня вокруг механизма предупреждения конфликта интересов. "От прямого перечисления ограничений для чиновника, которые несложно обойти, мы предлагаем перейти к более общему понятию конфликта интересов, - говорит Якобсон, - и нужна процедура, по которой такие конфликты, во-первых, будут выявлены, а во-вторых, коллегиально рассмотрены". Речь идет об институте обязательного уведомления о потенциальном конфликте интересов, который существует сегодня в секторе раздачи грантов: "Чиновник или его коллеги - и это не стукачество, так как он ничего не украл и ни в чем не виноват, - обязаны обратить внимание специальной комиссии на объективные признаки конфликта интересов. И уже комиссия решает, является ли конфликт существенным". Комиссия - не следственный орган и не выявляет фактов коррупции. Реформаторы предлагают ввести в состав комиссий "независимых представителей общественности", то есть формировать их по принципу квалификационных судейских коллегий, как они описаны в новом законодательстве. Скептики пожимают плечами: система полуродственных госзаказов и дружеских откатов, на которой, собственно, и покоится достаток высокопоставленного чиновника, скорее всего, выдержит и такое испытание. "И все-таки ситуация не безнадежна, - возражает Якобсон, - необходимо кропотливое возведение ниши для независимой экспертизы. Сегодня чиновники обязаны подавать декларации. Это вроде бы формальная процедура, существует много способов обходить ограничения, но, поверьте мне, - это не пустая норма, она уже позитивно влияет на поведение чиновников".

Время, вперед
Все упомянутые новации, подавляющее большинство которых являются в сущности декларациями о благих намерениях, могут быть использованы для легализации существующего подпольного порядка, либо, что еще хуже, рискуют стать еще одним эффективным оружием в усобицах государственно-хозяйствующих субъектов. Со стороны это кажется тем более вероятным, что заявленная антибюрократическая реформа заденет - если будет воплощена в жизнь - систему реализации принципиальных политических решений, основанную, как и чиновный быт, на конвертах и ином неформальном кормлении, а вслед за чиновным бытом - сам политический режим стабильности и общественного покоя. Думское большинство мыслит себя президентской чиновной гвардией, а не представленной в свободном парламенте политической силой. Терзаемое политтехнологами на предмет свежих предвыборных идей, оно не поднимет лозунг реформы государственного аппарата уже хотя бы потому, что в некотором роде перестанет существовать, если декларированные реформаторами идеи станут нормой социально-политического уклада.
Истина, впрочем, в том, что реформа госслужбы - вовсе не реформа в принятом смысле слова. Никто - ни министерство Грефа, ни Высшая школа экономики- не верит в ее мгновенные волшебные эффекты. Она вектор, направление движения, представление о должном и по определению не может не противоречить сложившемуся порядку. "Тот случай, когда эффект будет накапливаться", если пользоваться выражением эксперта. Это значит, что российские граждане будут относиться к Самой Важной Реформе как к естественному веянию времени, не заслуживающему особого внимания. Что, в общем, как раз сегодня и происходит.