• A
  • A
  • A
  • АБВ
  • АБВ
  • АБВ
  • А
  • А
  • А
  • А
  • А
Обычная версия сайта

Куда зовут реформы?

Парламентская газета. 2003. № 206. 5 ноября

...Проректор Высший школы экономики Лев Якобсон подчеркивает, что идеального закона в смысле перераспределения властных полномочий и функций быть не может. По его мнению, закрепление подоходного налога за регионами, например, нежелательно, так как это углубит дифференциацию уровня жизни по регионам, а также между городом и селом...

Местное самоуправление между небом и землей. Столичное Бутово, рассекающее надвое подмосковный район, может вызвать "эффект домино" по всей России.

Как делить суверенитет полномочий
Госдума на осенней сессии приняла пакет законов, лежащих в основе реформы местного самоуправления (МСУ). Две проблемы, по мнению экспертов, таят в себе опасности в ее проведении. Первая - отсутствие поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы, что оставляет новые полномочия муниципалов без финансовой базы. Вторая - управляемость муниципальных образований. Если она не будет решена, в "воздухе может повиснуть" и региональная власть. Если число муниципальных образований увеличится в разы (а следствием реформы будет именно это), губернаторам останется только уповать на свою недюжинную память, чтобы хотя бы запомнить фамилию каждого главы МСУ.
На днях фонд "Единство во имя России" провел "круглый стол" на тему "Местное самоуправление в России", на котором эксперты обсуждали перспективы муниципальной реформы. Событие весьма редкое, поскольку сама по себе тема, несмотря на долгое обсуждение, не является хитом политических дискуссий. Последнее сопоставимое экспертное мероприятие состоялось несколько месяцев назад в Высшей школе экономики, где фонд "Либеральная миссия" совместно с фондом "Институт экономики города" провели презентацию специального исследования по проблемам и перспективам местного самоуправления. Резонанса мероприятие не вызвало, хотя представленный документ по сути являлся концепцией муниципальной реформы. Директор фонда "Институт экономики города" Мария Либоракина в своем выступлении отметила, что авторы реформы исходили из того, что разграничение полномочий - это четкое законодательное предписание, регулирующее все аспекты взаимоотношений уровней власти. По мнению Либоракиной, создаваемая система должна учитывать эволюцию отношений, а принятая концепция, наоборот, следует логике жесткой регламентации.
Президент конгресса муниципальных образований Олег Сысуев отметил, что принятие законов о разграничении полномочий и о местном самоуправлении означает осуществление реформы. Одним из ключевых положений Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" является новая территориальная структура МСУ. Вместо существующей сейчас системы муниципалитетов, в которую входят города, районы, поселки, станицы, волости и др., в России останутся всего четыре их типа - городское и сельское поселение, муниципальный район и городской округ.
Границы муниципальных образований будут определяться по единым правилам. Например, границы поселения, включающего территории двух и более населенных пунктов, должны быть проведены таким образом, чтобы его общий административный центр находился в пределах "пешей доступности в течение рабочего дня" из любой точки поселения. С другой стороны, жители района должны иметь возможность в течение рабочего дня добраться до своего райцентра и вернуться обратно на транспорте. В каждом муниципальном образовании должны быть избраны свой глава, представительный орган и сформирована местная администрация. Минимальная численность депутатов, установленная законом, - от семи человек в поселениях с числом жителей менее тысячи, -до 35 в городах с населением свыше полумиллиона человек. Глава муниципалитета, как и прежде, будет избираться всенародно либо местным парламентом из своего состава. Однако в случае совмещения одним человеком постов мэра и спикера местную администрацию должен возглавить чиновник, нанимаемый по контракту.

Регионы и власть
Хотя на бумаге все выглядит гладко, на самом деле пока никто не представляет реальную картину постреформенной муниципальной России. Более того, как любой грандиозный проект, по ходу реализации, вполне возможно, что он будет видоизменен.
Еще более сложно предположить и сам ход преобразований, хотя известны основные этапы. До 1 февраля 2005 года органы власти субъектов Федерации утверждают границы муниципальных образований, до 31 марта правительство РФ - порядок перераспределения и разграничения имущества, до 15 апреля органы на местах назначают дату выборов в представительные органы вновь образованных муниципальных образований.
До 1 января 2006 года правительство РФ и власти регионов обеспечивают безвозмездную передачу муниципалитетам федерального и регионального имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения. Одновременно органы местного самоуправления передают Центру и субъектам РФ свое имущество, предназначенное для обеспечения полномочий федеральных органов. До 1 января 2010 года органы местного самоуправления осуществляют отчуждение муниципального имущества, не соответствующего настоящему закону и не переданного в федеральную собственность ранее.
Реформа должна стать результатом сложного практического опыта на местах. Недавно стало известно, что в Администрации Президента готовится указ о создании комиссии, которая будет заниматься мониторингом вступления в силу Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
В федеральном законе особый порядок организации МСУ предусмотрен для Москвы и Санкт-Петербурга. Но он ничем не отличается от уже существующего: главы обеих столиц сохранят статус глав субъектов Федерации, местное самоуправление по-прежнему будет осуществляться лишь на уровне муниципальных округов или городских районов. Всем понятно, две столицы - особый случай, поэтому ожидания будут направлены на Московскую область. В общем контексте прохождения реформы в стране ее неуспех в непосредственной близости от Кремля может дорого стоить организаторам всего мероприятия. В этой связи ключевые факторы реформы для Подмосковья приобретают практическое значение.

Финансы поют романсы...
Между тем, по общему мнению, развитие органов местного самоуправления уже "провисло" из-за неясности с его финансово-экономической базой. И это несмотря на то, что необходимые поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы внесены в Думу еще 4 сентября. Руководитель департамента бюджетной политики Минфина Алексей Лавров сообщил, что в пакете внесенных поправок изменения, касающиеся финансирования на уровне субъектов Федерации, запланированы на 1 января 2005 года, а на муниципальном уровне - ровно на год дольше. Поправки планировалось принять в осеннюю сессию, но, судя по всему, это уже придется делать новому составу депутатского корпуса. "Сейчас создана жесткая удавка для самоуправления и никакого его развития не будет, - считает Олег Сысуев, - и если положение не исправить, ситуация будет хуже, чем при старом законе!"
Эту оценку поддерживает и директор Института региональных проблем Максим Дианов, который убежден, что, если к моменту вступления в силу нового закона о местном самоуправлении не будут внесены соответствующие поправки, муниципальная реформа может сорваться. По мнению Дианова, при отсутствии поправок в бюджетное законодательство вполне возможен массовый отказ органов местного самоуправления от своих полномочий и передача их наверх. Он также считает, что складывающаяся ситуация может спровоцировать рост социальной напряженности, так как из-за недостатка средств муниципалитеты пойдут на отмену льгот. Параллельно вырастет нагрузка на местный бизнес, и он может просто не выдержать. А это повлечет за собой закрытие рабочих мест, подрыв карьерных возможностей.
В том же Подмосковье сюрпризы могут быть в разделенном надвое Ленинском районе (в него вклинивается столичный район Бутово).Здесь совершенно непонятно, как будут определяться границы одного или двух поселений и как формировать МСУ. Но самое главное, именно здесь идет борьба очень мощных полутеневых финансовых ресурсов против губернаторской власти за обладание сельскохозяйственными землями. Формой этой борьбы может стать развал района на мелкие поселения, в том числе искусственные новообразования с фиктивной администрацией, подчиненной коммерческому интересу.
По мнению того же Дианова, именно Ленинский район Подмосковья в случае своего разделения послужит той "костяшкой", которая при падении вызовет "эффект домино". Сначала в Подмосковье, а затем и по всей стране, сделав процесс дробления нынешних муниципальных образований лавинообразным и неконтролируемым.

Лучше меньше, да лучше
Председатель правления Центра политических технологий Марк Урнов полагает, что уже сейчас пора иметь в виду еще один важный аспект: вероятность криминализации МСУ. И если на уровне области или республики власть борется с ним с переменным успехом, в отношении способности МСУ устоять самостоятельно возникают большие сомнения. Директор Института проблем регионального инвестирования Евгений Сабуров вообще назвал закон об МСУ "криминогенным". Он опасается, что при тотальной нарезке территории страны на муниципальные районы прольется немало крови. Но главное, ему не нравится то, что органам местного самоуправления навязывают сверху властные полномочия, в то время как надо стимулировать эволюционное обустройство территорий снизу.
Президент фонда "Политика" Вячеслав Никонов положительный стороной новых законов видит создание "местного правительства", которое уже нельзя отнести к местному самоуправлению. "Лучше всего было бы, конечно, исправить конституционную ошибку, - замечает он, имея в виду неудачную формулировку соответствующей статьи Основного Закона, - но позиция Президента о незыблемости Конституции известна". Владимир Путин прошлой осенью высказывался, что принципиальным и справедливым было бы то, чтобы взаимоотношения между региональной властью и местным самоуправлением строились на тех же принципах, на которых строятся отношения между федеральным Центром и регионами.
Ряд наблюдателей трактуют эту позицию Президента без учета его курса на централизацию федеративных отношений. По их мнению, губернаторы должны забыть о каких-то директивных полномочиях и научиться договариваться с местными руководителями. На это губернаторы отвечают, что при таком количестве собеседников они физически не смогут со всеми общаться. Ярославский губернатор Анатолий Лисицын, например, весь последний год настаивает, что прежде чем принимать новые законы о местном самоуправлении, необходимо хотя бы в десяти областях провести эксперимент и посмотреть, во что это выльется. Главные аргументы - финансовые вопросы, неопределенность в отношении количества муниципальных образований и штата чиновников. Это при том, что у самого губернатора нет особых проблем и разногласий с мэром Ярославля. Хотя традиционная схема для России последних 10 лет как раз прямо противоположная: мэр крупного города - главный оппонент губернатора.
А теперь - внимание! В Ярославской области количество муниципальных образований в результате реформы местного самоуправления увеличится с нынешних 20 до 180. Но это еще куда ни шло. Как известно, Леонид Брежнев даже в свои преклонные годы успевал общаться со всеми секретарями обкомов (правда, большей частью по телефону, и политика тогда была другая). Но что делать, например, губернатору Подмосковья, у которого сейчас 73 муниципальных образования, а по новому закону будет более 700? Тяжело спорить с тезисом оптимистов, что появление большого количества так называемых городских сумасшедших не проблема, а шанс для развития гражданского общества в России. Мол, не зря Европа прогрессировала на противоречиях местной и центральной власти. Однако не нужно забывать, что каждый из этих замечательных "городских сумасшедших" поставит очень непростые вопросы, решить которые с кондачка не получится. По причине того, что социальные обязательства государства в два-три раза превосходят его финансовые возможности.
Здесь обычно выдвигается следующий аргумент: треть членов конкурсной комиссии, отбирающей кандидатов на пост главы местной администрации, должна быть выдвиженцами губернатора. На этом основании делается вывод, что закон дает региональным властям серьезные рычаги воздействия на глав муниципальных образований, несмотря на то что МСУ не входит в систему органов государственной власти. Теперь давайте умножим 700 как минимум на три и... пожалеем губернатора еще раз! Не помогут ему и положения закона, позволяющие оперативно вмешиваться в вопросы компетенции МСУ.

Плюсы и минусы
Очевидно, что новый закон о МСУ не является полным ответом на все вопросы, которые ставит Конституция в связи с местным самоуправлением. Конечно, он ликвидирует недостатки закона 1995 года, который вообще допускал отсутствие МСУ. В ряде национальных республик его не было и нет до сих пор (Башкортостан, Якутия и т.д.). Новый закон отделяет государственные полномочия от местных и, в случае передачи функций, предписывает передачу бюджетных ресурсов. Но в нем нет перспективы решения проблемы эффективного взаимодействия региональной и местной властей.
Сложившуюся ситуацию весьма любопытно комментирует представитель ассоциации муниципалитетов Калужской области Игорь Кокин. Проблема, которую многие недооценивают, связана с резким увеличением избранных представителей народа, которые окажутся в большей зависимости от населения, чем существующие сейчас. При этом у них не будет денег, чтобы решить проблемы, ради которых их избрали, но давление на них с целью лоббирования тех или иных интересов все равно будет оказываться. Им/конечно, придется защищаться от давления и государства, и лоббистских групп. В результате конфликт приведет к тому, что к 2008 году - времени окончания их мандата - страна получит ситуацию, когда нужно будет пересматривать подходы к закону.
Проректор Высший школы экономики Лев Якобсон подчеркивает, что идеального закона в смысле перераспределения властных полномочий и функций быть не может. По его мнению, закрепление подоходного налога за регионами, например, нежелательно, так как это углубит дифференциацию уровня жизни по регионам, а также между городом и селом.
Среди других, неупомянутых проблем, которые неизбежно встанут уже на первых этапах реформы, будет еще и незащищенность населения. Криминал, если он захватит контроль, будет "рулить" всем в муниципальном округе, и простой человек не сможет оттуда переехать, поскольку и дом не продаст, и работы для него на новом месте не будет.
Подводя итоги вышесказанного, можно утверждать, что процесс формирования системы МСУ неизбежно будет сопровождаться ростом политической активности и увеличением социальной напряженности. Декларативные положения о возможности влиять на то, кто именно будет стоять во главе того или иного МСУ, или вводить оперативное управление на территории какого-либо округа, на самом деле являются лишь хорошим предлогом, чтобы спросить с губернаторов за провал реформы.