Каждый, право, имеет право

В России нет эффективной системы государственного управления. Нам досталась в наследство от советской власти бюрократическая структура, которая существует ныне без действенного общественного и политического контроля. Нам нужно одновременно менять систему управления и готовить кадры чиновников, которые будут способны эффективно работать. Об этом «ВЕСТИ» беседуют с Львом Якобсоном, первым проректором Государственного университета — Высшей школы экономики.

— Лев Ильич, почему государственное управление в существующем виде никого не удовлетворяет — ни тех, кем управляют, ни высшее политическое руководство?
— Есть две точки зрения. Согласно одной из них, у нас выстроена жесткая вертикаль, и это плохо, потому что душит бизнес и общественные начинания, так что вертикаль надо разрушать. Согласно другой — у нас не вертикаль, а совокупность неупорядоченных элементов государства, их надо поскорее сложить в вертикаль, и тогда все будет хорошо.
Я не согласен ни с одной, ни с другой точкой зрения. Схематичные представления и простые решения в данном случае неуместны. У нас огромная страна. Мы претендуем на то, чтобы иметь развитую рыночную экономику и современную демократию. Время от времени мы даже вспоминаем о том, что по Конституции Россия — социальное государство, и это определяет очень высокие требования к системе государственного управления, Эти требования несовместимы с примитивным рецептом «всех построить». Да и неправда, будто всех уже «построили». Другой вопрос, что не стоит искать какой-то иной, столь же примитивный, пусть и более симпатичный, рецепт. Нужна трудная и довольно долгая работа по формированию системы госуправления, которая была бы способна работать в XXI веке. Такой системы сегодня нет, она не появится завтра, а если не прилагать усилий или тратить время на поиск простых решений, то и послезавтра ее не будет.
— Почему невозможно одним решением быстро улучшить государственное управление?
— Потому что наше государство было и в ближайшей перспективе останется бюрократическим. Это не ругательство, а констатация особенностей устройства, при котором государственные служащие не находятся под жестким повседневным контролем тех, кто не проходит государственную службу, будьте монарх или парламент, Бюрократия нужна при всех обстоятельствах как инструмент реализации политики. Но степень ее влияния на выработку той политики, которую она реализует, различна. Она тем меньше, чем сильнее гражданское общество и политические партии. Мы в новое общество вошли, когда у нас была все еще сильна советская бюрократия, а гражданского общества, сильных политических партий не было, да и сейчас они только появляются. Отсюда дисбаланс. И быстро устранить его невозможно. Значит, при прочих равных условиях, от нашего государства пока бессмысленно ожидать той эффективности, которую демонстрируют зрелые демократии. Но, конечно, все мы заинтересованы, чтобы изменения шли как можно быстрее. Пока же огромные резервы связаны с рационализацией работы самой бюрократии. Надо, чтобы каждый занимался своим делом и полезность или бесполезность этой работы адекватно оценивались.
— Но административная реформа 2004 года и предполагала разделение функций между министерствами, агентствами и службами.
— По замыслу — абсолютно правильное решение. Но вовремя не определили способы взаимодействия между органами разных типов. В итоге почти год ушел на утряску взаимоотношений, когда министерства и агентства совершенно по-разному понимали степень самостоятельности агентств. Но пусть и не гладко, позитивные сдвиги происходят. Я имею в виду не только изменения структуры госорганов, но и, что важнее, модернизацию механизмов их деятельности. Приведу пример бюджетирования. Всем известно, что нам остро недостает бюджетных средств для образования, науки, культуры, обороны. И почти всем известно, что имеющиеся средства тратятся нерациональна. Масса проверок, которыми донимают бюджетные учреждения, делу особо не помогают. Ведь контролируется лишь соответствие расходов тому, что записано в бюджете. А насколько рационален сам бюджет? Мы только в самое последнее время всерьез задумались о так называемом бюджетировании по результатам, то есть о том, чтобы выделять средства не просто на содержание учреждений, а в увязке с конкретными требованиями к результативности и качеству. Пока сделаны лишь первые шаги, но по крайней мере в правильном направлении.
— Руководство страны выстраивает вертикаль власти. При этом у региональных и местных властей остается все меньше функций. Вплоть до того. что хотят в национальных республиках отменить должности президентов. Улучшит ли это государственное управление?
— Я считаю, что нам сверхцентрализация не показана. У нас очень большая страна и общество очень разнородно. Надо понять, что по разнообразию общества на Западе ничего даже отдаленно похожего нет. Москва и дагестанский аул — это разные миры, И чем более разнообразна система, тем труднее управлять ею без глубокой децентрализации полномочий. Не надо стремиться к вертикальности во всем. Даже у большевиков это получилось лишь на короткое время и за счет силового преодоления разнообразия. Да, нужно гарантировать целостность страны — отсюда вытекают какие-то самые общие, ключевые требования к системе управления. В остальном же чем больше децентрализации, тем лучше и для экономики, и для становления демократии. Мы к подлинной, упорядоченной децентрализаций, в отличие от феодализма девяностых годов, только подступились. И некоторые тут же испугались, захотели дать обратный ход. Думаю, что отказ от жесткого назначения региональных руководителей в пользу опоры на большинство в законодательных собраниях — правильное решение. Но, конечно, еще важнее тот объем полномочий и средств, которые находятся в распоряжении регионов и муниципалитетов.
— Так все-таки административная реформа провалилась?
— Она только началась. Смысл ее в том, чтобы разграничить политическое и хозяйственное управление. Без этого никакая система функционировать не может. Проблема в том, что надо было не только заменить «анатомию» правительства, но и его «физиологию». Я уже говорил, что недостаточно менять структуры, важны механизмы. Поэтому прошедшей зимой была подготовлена программа нового этапа административной реформы.
Один из уроков реформы заключается в том, что она не может принести успеха в одночасье. Реформа — это инвестиционный проект, она должна выстраиваться посте пенно, в увязке с переобучением кадров, изменением их мотивации, с разработкой целого пакета нормативных актов. С выявлением реакций населения. Значит, реформа — не просто решение, что с понедельника положено жить по-другому. Нужна рассчитанная на несколько лет программа, вкоторой по месяцам расписано, что и как следует делать, как с кем взаимодействовать, какие ресурсы использовать и т.д.
— А что ставит во главу угла эта программа?
— Интересы тех, кем управляют. Например, по государственным услугам. Каждый человек должен знать, на что имеет право. Причем не в общем виде, а предельно конкретно. Например, хорошо, что у нас есть право на бесплатную медицинскую помощь. Но пока что рядовому гражданину неясно, почему в лучшую больницу попадает не он, а кто-то другой, а там, где достается место ему, зачастую приходится лежать в коридоре и приносить свое постельное белье. Нужны четкие стандарты качества услуг и регламенты, которые определяют, как должен действовать каждый представитель государства. Тогда за отклонение от регламента можно будет с кого-то спросить. Сегодня же иной чиновник не подотчетен не только гражданам, но толком и собственному начальству.
— Потому и взятки берет, что над ним — никакого контроля?
— Самый популярный вопрос: что делать с коррупцией? Я не сторонник расстрелов — как говорится в известном революционном произведении, «всех не перестреляешь». А в коррупцию погружены слишком многие. Выход в том, чтобы, как говорят специалисты, сузить дискреционные возможности должностных лиц (дискреция — возможность произвольного выбора). То есть поставить чиновника в ситуацию трамвая, который ездит по рельсам. А рельсы и есть регламент. Тогда можно не на «конечной станции» вдруг углядеть построенную чиновником виллу, а по ходу дела увидеть, что вот здесь он отклонился и сделал не то, что было детально предписано. А почему отклонился — по глупости, лени или за взятку — это, в конце концов, не главный вопрос.
Конечно, проложить «пути» для каждого чиновника — дело долгое, но возможное. Идеальной картины мы ни за год, ни за два не добьемся. Но существенно сузим пространство для коррупции. И одновременно повысим эффективность, чиновник уже будет работать не на себя, а на задачу, на результат. Нужны жесточайшие регламенты всюду, где сохраняется доступ к дефицитным благам. В том числе к высококачественному образованию, высококачественной медицинской помощи.
— Ну, хорошо, вы проложите «рельсы», а чиновник ездить по ним не захочет. Зарплата-то у него маленькая. И он еще подумает, стоит ли ему этим заниматься.
- Далеко не все коррумпированы. Исследования, которые проводили в ГУ—ВШЭ, показывают, что чиновничество очень неоднородно. Есть ядро, состоящее из обломков старого советского чиновничества. В массе своей они—люди честные, однако явно недостаточно мотивированы на высокоэффективную работу. К тому же многие не принимают новых реалий, негативно настроены по отношению к бизнесу. Есть и люди помоложе. Например, те, кто не сумел устроиться в частном секторе. Ну, просто слабые. Есть и такие, кто достаточно силен, но привлекают их коррупционные возможности. Меньше всего тех, которые видят в госслужбе сферу реализации собственных возможностей. Потому что в нынешнем состоянии это совсем не та сфера, где человек может самореализоваться.
— А можно ли чиновника мотивировать к хорошей работе, чтобы он видел в службе возможность самореализации, а не воровства?
— Мы в ГУ—ВШЭ уже давно предлагаем резко повысить плату труда чиновников. Но это обычна вызывает негативную реакцию — говорят: они, мол, и так воруют. Давайте поймем: если мы просто раздадим им деньги — ничего хорошего не будет. Здесь нужно комплексное решение.
Поясню. С 1996 года в ГУ—ВШЭ и ряде других университетов страны работала Президентская программа переподготовки кадров. Мы переучивали инженеров в управленцев. Для бизнеса эта программа оказалась очень эффективной. Потому что каждый слушатель понимал, что, получив диплом, он мог продвинуться по службе. И предприятия тоже были заинтересованы, потому что вопрос стоял так: или выживаешь, или закрываешься.
А в нынешней системе госуправления этого нет. И качество образования чиновника на его продвижение мало влияет. В нашей системе госуправления плохо то, что эффективность труда работника она не поощряет, а неэффективность не наказывает. Вот что надо изменить.
— В США и Европе чиновников среднего и высшего звена готовят в университетах. Для этого существуют специальные магистерские программы Master of Public Administration. A y нас такие программы есть?
— Это очень важный вопрос. Мне приходилось знакомиться с этими программами в Гарварде [США], Они действительно очень полезны, потому что практически ориентированы, базируются на серьезнейших знаниях, на науке государственного управления. В нашей стране толком эта наука никогда не развивалась. Наши программы государственного и муниципального управления в своей массе пока еще не фундированы. А сильные их стороны сделаны по образцу программ для бизнеса — просто перенесены принципы управления корпорацией. Но rocуправление — это совсем другая система.
Мы в ГУ—ВШЭ сейчас как раз заняты подготовкой такой программы, по образцу МРА. Но я все время пытаюсь подчеркнуть, что этот вопрос в отрыве от других решать бессмысленно. Для того чтобы эти программы толком заработали, они должны привлечь талантливую молодежь, Но для нее должна быть привлекательна госслужба. Не та, где можно лежать на боку или брать взятки, а та, где можно получать хорошие деньги за хорошую работу. Соответственно, если это будет — будет и спрос на МРА.
— Откуда должны идти перемены в государственном управлении — сверху или снизу?
— Быстрые изменения могут идти только сверху. Но я уже говорил о децентрализации. Именно внизу должно вызревать новое отношение к госслужбе. Наверху можно и нужно определить только реперные точки, а устойчивость системы создается на нижних этажах.
— Сколько лет понадобится, чтобы в России появилась разумная и эффективная система государственного управления?
— Не стоит предаваться иллюзиям. Система управления, вполне сопоставимая по эффективности с западными странами, у нас будет создана не раньше, чем сформируется зрелая демократия, опирающаяся на зрелое гражданское общество. Но реальные сдвиги в борьбе с коррупцией или более эффективную работу государственных органов можно будет увидеть года через три, может быть — пять.

Какие учреждения работают над осуществлением административной реформы
Комиссия при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления (руководитель — Дмитрий Медведев)
Рабочие группы:
1. Межведомственная рабочая группа по обеспечению мероприятий, связанных с реформированием государственной службы (руководитель Виктор Иванов)
2. Межведомственная рабочая группа по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления (руководитель Игорь Шувалов)
3.Межведомственная рабочая группа по вопросам системы и структуры федеральных органов исполнительной власти (руководитель Александр Жуков)