Наведение порядка в бюджете - это еще не развитие

6 февраля 2005 года Министерство финансов вынесло на рассмотрение правительства РФ новую редакцию Бюджетного кодекса, а 7 февраля в Совете Федерации прошло заседание рабочей группы по проекту нового Бюджетного кодекс РФ. Законопроект комментирует Лев Якобсон, член Комиссии по вопросам совершенствования госуправления при Президенте РФ.

- Чем вызвана необходимость новой редакции Бюджетного кодекса РФ?
- Хотя этот документ очень объемный, практически на полтораста страниц, формально это не является новой редакцией Бюджетного кодекса. Это законопроект о внесении изменений в БК в части регулирования бюджетного процесса. С одной стороны, он ориентирован не просто на поддержание баланса доходов и расходов, а на то, чтобы обеспечить более рациональное планирование, контроль. Но, с другой стороны, вносится и некоторая гибкость в этот самый бюджетный процесс, точнее, в сюжеты, связанные с классификацией расходов бюджета, в то, что относится к сводной бюджетной росписи и ее изменениям в тех случаях, когда это необходимо.
- Согласны ли Вы с авторами поправок, с гордостью заявляющих о переходе на стратегическое бюджетное планирование?
- В переживаемой нами бюджетной реформе, в последние годы определились две тенденции, и обе они в этом проекте нашли выражение. Первая - это тенденция к более перспективному, к трехлетнему бюджетному планированию. Такое решение было принято раньше, оно и законодательно закреплено, но многочисленные следствия и контекст этого решения фиксируются именно в этих поправках. Это применительно к бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципалитетам. Правда, тут есть одно обстоятельство: субъекты Российской Федерации и муниципалитеты имеют право сами определять свой бюджетный процесс. Например, не на три года, а на один год. Но если они утверждают бюджет на один год, то они все равно должны составлять финансовый план на три года. Это документ менее амбициозный, менее детализированый, менее обязывающий, чем бюджет, но, тем не менее, и на этих уровнях происходит некая ориентация на перспективу, что, конечно, важно.
А другая тенденция - это упорядочение межбюджетных отношений. Поправки к Бюджетному кодексу были приняты еще раньше, в связи с разграничением полномочий. Но целый ряд процедур, условий, скажем, условие предоставления межбюджетных трансфертов, гораздо более четко и, я бы сказал, более жестко прописаны в этих поправках.
- Как Вы прокомментируете то, что проект предусматривает введение ограничений для дотационных регионов по размеру дефицита, источникам покрытия, заимствованиям?
- Статья 130-я, это то, что относится к не самым благополучным получателям межбюджетных трансфертов. Тут есть такие пункты - часть 3-я и часть 4-я: если субъект Федерации получает межбюджетные трансферты, кроме фонда компенсации, когда Федерация просто платит за выполнение делегированных функций, то регион не имеет права осуществлять из своего бюджета финансирование мероприятий, не относящихся к его полномочиям по Конституции. О чем идет речь? Конституция, как мы знаем, определяет как исключительные полномочия Федерации, субъектов, органов местного самоуправления, так и полномочия, которые они реализуют совместно. Вот в части совместных полномочий, если субъект не получает трансфертов из федерального бюджета, он может сколь угодно осуществлять по своей инициативе и за счет своих средств экспансию, если можно так выразиться, в область совместного ведения. А вот если он получает трансферты, Федерация не готова такую экспансию финансировать. И второе важное обстоятельство, и оно новое: Федерация в этом случае будет устанавливать нормативы расходов на оплату труда служащих субъекта, на содержание органов власти. Потому что бывало у нас так, что субъект дотационный, а его государственные служащие оплачиваются довольно высоко, выше, чем, допустим, служащие территориальных органов исполнительной власти.
Еще более жестко новый законопроект определяет ситуацию для бюджетов таких субъектов Федерации, для которых, в течение двух из трех последних лет, сумма трансфертов превышала 60% объема собственных доходов субъекта. Для него устанавливается то, что иногда называется "внешним финансовым управлением", но на самом деле речь идет скорее об ограничениях, о мерах экспертизы. Субъект, вообще, правомочен сам готовить и утверждать свой бюджет, но если этот бюджет в течение уже долгого времени в очень существенной мере зависит от трансфертов из Центра, то новый законопроект предусматривает предварительную экспертизу проекта бюджета. Минфин должен определить порядок такой экспертизы, но само по себе ее введение, конечно, будет оказывать дисциплинирующее воздействие. Далее: этот субъект получит соответствующие трансферты лишь после того, как подпишет соглашение с Минфином, в котором будут определены пути повышения эффективности использования средств. Затем, федеральные органы - Счетная палата или Федеральная служба финансово-бюджетного надзора будет ежегодно проверять исполнение этого бюджета. И, наконец, предусмотрено согласование кандидатур руководителей тех органов исполнительной власти субъекта, которые отвечают за экономическое развитие, финансово-бюджетную политику, кандидатуры этих руководителей будут согласовываться с теми, кого уполномочило правительство Российской Федерации.
- Не будет ли введение такого жесткого контроля подавлять инициативу и самостоятельность субъектов?
- Мы видим действительно серьезные, будем прямо говорить, ограничения самостоятельности в бюджетной области для тех, кто в существенной мере не покрывает свои расходы собственными доходами. Как к этому можно отнестись? Здесь было бы одинаково ошибочно как объявлять о чувстве глубокого удовлетворения, так и осуждать эти изменения. С одной стороны, в плане краткосрочном это мера необходимая, потому что качество управления бюджетом, качество управления финансами во многих субъектах Федерации, во многих муниципалитетах неудовлетворительно, и Федерация не может быть безразличной к тому, как осуществляется управление этими средствами.
Но надо понимать, что движение к централизации имеет, и будет иметь негативные последствия. Это ведь означает, что регион все меньше имеет долгосрочных стимулов улучшать ситуацию, и несет все меньшую ответственность. Такого рода опека ориентирует на то, чтобы сегодня отчитаться перед начальством и, может быть, меньше думать о развитии. Но неверно было бы однозначно одобрять или осуждать эти меры. Они сегодня оправданы, потому что надо порядок навести, но надо понимать, что наведение порядка - это еще не развитие, и эти меры в чем-то стимулы развития гасят.
- Какова оптимальная схема отношений Федерации и субъекта в бюджетной сфере?
- Идеального варианта нет. У нас страна очень большая, это к счастью, но, к сожалению, очень разная по возможностям, по качеству управления регионов, тем более, муниципалитетов. Поэтому мы идеальный вариант не можем выбрать. Сама по себе идея такого несимметричного отношения к разным субъектам Федерации выглядит не вполне соответствующей духу Конституции, хотя нарушения буквы Конституции тут нет, но это признание реальности. Уж очень разные у нас субъекты Федерации, очень разная там ситуация, вот и приходится идти на меры неидеальные.
- Можно ли сказать, что вносимые поправки продолжают отстраивание вертикали власти?
- Неправильно считать, что эти изменения в бюджете обслуживают укрепление вертикали власти. Они не ради укрепления вертикали, они ради рационализации использования средств. Конечно, они созвучны укреплению вертикали власти, но эти меры понадобились не потому, что теперь кандидатуры губернаторов выдвигает президент. Если бы сохранялись прямые выборы губернаторов населением, эти меры все равно были бы уместны. Это, скорее, централизация бюджетной политики.
Было бы безответственно не замечать серьезных мотивов, которые побуждают к таким действиям, когда совершенно нищий регион живет на трансферты, а чиновники "жируют". Но верно и то, что тем самым подрываются в определенной мере стимулы развития, и такая краткосрочная, сегодняшняя ответственность за соблюдение правил подменяет долгосрочную ответственность за развитие региона.
- Что дают вносимые поправки для продвижения административной реформы?
- Вносимые поправки по бюджетному планированию напрямую не связаны с административной реформой. А вот переход на трехлетнее планирование, какая-то ориентация на результат, которая просто по-другому позиционирует органы власти, как федеральные, так и региональные, местные, больше сопрягается с административной реформой. Появляется необходимость, и вместе с тем и возможность, стимулировать какие-то изменения, рассчитанные не на один какой-то момент или год, что с точки зрения администрирования почти одно и то же, а все-таки на перспективу, за которую можно что-то изменить.
- Ваши критические замечания к вносимым поправкам?
- На мой взгляд, это то, что связано с увеличением разнообразия форм государственных муниципальных организаций. Сам по себе это вопрос, лежащий за пределами данного законопроекта, и уже находится в поле зрения и правительства, и Минфина, и разработчиков этих поправок. Предполагается, что в бюджетной сфере появятся, наряду с традиционным бюджетным учреждением, организации разных правовых форм, форм несколько более гибких. Так вот, поправки в нынешнем своем виде не отвечают на вопрос, как реально будут функционировать эти новые формы. Да, можно сказать: надо сначала их ввести законодательно, а потом привязывать к ним Бюджетный кодекс, что, собственно, и обсуждается с Минфином. Но процессы идут параллельно, и надо учитывать, что к моменту, когда закон будет принят, скорее всего, созреет необходимость в новых формах.
- Соответствует ли в целом законопроект духу времени?
- Да, не смотря на то, что поправки изобилуют деталями, меня не очень устраивающими, но это моменты частные. А вот если говорить о духе документа, о его общем характере, я думаю, что он правильный.