Обновление бюрократии

Проблема качества госуслуг во многом возникает из-за плохой ротации кадров. О том, почему наша бюрократия так медленно обновляется, корреспонденту «Известий» Александре Белуза рассказывает декан факультета государственного и муниципального управления Высшей школы экономики Алексей Барабашев.

— По вашим наблюдениям, обновление бюрократии в России идет или нет?

— Госаппарат обновляется. Происходит это подспудно и медленно, но верно. Новые люди приходят на начальные ступени управленческой вертикали и постепенно продвигаются вверх. Идет естественная смена поколений. Растет число специалистов управленческого профиля, то есть выпускников профильных факультетов: еще лет десять назад их было около 2% от численности аппарата, а сейчас в России более 350 факультетов государственного и муниципального управления, суммарно выпускающих несколько тысяч специалистов каждый год. На госслужбу приходят люди, которые готовы менять схемы работы.

— Вы сказали — подспудно. Это значит, что процесс обновления госаппарата идет спонтанно?

— Это значит, что он хорошо виден пока только экспертам. Это как река, которая течет подо льдом: процессы весеннего ледохода уже идут, но пока не проявляются на поверхности. Иными словами, реформа госслужбы идет, но для того чтобы произошло вскрытие льда и все увидели результат, требуется определенная критическая масса управленцев новой волны.

— Но ведь известно, что когда новый человек попадает в стены власти...

— ...то его эти стены «перемалывают». Верно, но не совсем. На сей счет существует концепция социальных эстафет, которая рассказывает о том, каким образом человек, попадающий в неизвестную ему среду, интегрируется в ней, но при этом он ее немножечко изменяет. Это означает, что все не перемелешь. При этом нельзя сказать, что позитивные изменения в бюрократической системе поддерживает только молодое поколение чиновников, а все старшее — против. По-настоящему граница проходит между профессионалами и непрофессионалами.

— Как вы оцениваете качество кадровых резервов, созданных в регионах, федеральных округах, а также на президентском уровне? Списки отражают только чьи-то интересы или там есть какая-то свежая кровь?

— Дело не в качестве подбора в кадровый резерв, а в качестве отбора оттуда. И в качестве спроса с начальников: ага, взял человека, а он провалил дело, значит, извини, ты не соответствуешь должности сам.

Эти два принципа — профессионализма и личной преданности — сталкиваются во всех странах мира, а не только у нас. Мне вспоминается поездка по линии Госдепартамента США, нас было несколько экспертов, и мы беседовали с высокопоставленным человеком из одного штата. Мы спросили: «А как вы команду набираете?» Он ответил: «Ребята, то, что в учебниках пишут, все это ерунда. Я, конечно, должен быть уверен в человеке, иначе его не возьму».

Выход один: должна быть отлажена система спроса за качество работы. Причем спрос должен быть с начальника. Нормальный руководитель, который понимает, что он рискует креслом, просто испугается брать непрофессионала. Если же начальник не чувствует ответственности за процесс, то он будет обязательно тяготеть к тому, чтобы взять свата, брата, того, кто ему просто близок, а на качество работы наплевать.

— Этот спрос за качество в России есть?

— Он увеличивается. Идут импульсы со стороны руководства страны, повышаются требования за эффективность принимаемых решений. Другое дело, что есть и толща госаппарата, через которую эти импульсы пробиваются. Поэтому сказать, что они дошли до каждого чиновника, не могу.

— Возвращаясь к кадровым резервам — известна ли их общая численность, то есть сколько человек в стране сидят на скамейке запасных?

— Нет, неизвестна. Единого реестра, насколько я знаю, не существует. Другая проблема — формализм при создании резервов. Просто создать списочек и доложить руководству, что списочек есть, — это ерунда. Таким нехитрым образом можно наклепать «скамеек запасных» сколько угодно. Но резерв становится резервом только тогда, когда кто-то занимается профессиональным развитием включенных туда людей. Есть ли у нас ясная и унифицированная технология работы с национальным резервом? Нет ее. Островки есть, ведутся программы повышения квалификации, но все это фрагментарно.

Другими словами, возникает проблема не отбора — она-то как раз уже решается, — а проблема образовательной работы, а также вакантных позиций, на которые резервистов можно потом рекомендовать. Участников национального кадрового резерва надо учить и продвигать. Реализовывать инновационные образовательные программы, стажировки, а после — решать проблему с трудоустройством. Куда их? На прежнее место работы? К чему тогда все это? Поэтому мы находимся в середине процесса выстраивания системы кадрового роста.

— Два года назад Медведев критиковал систему отбора и ротации кадров на госслужбе за советский подход. Большинство ведомственных кадровых служб до сих пор работает архаично или они как-то изменили подход?

— У нас сейчас очень разнородная картина. Знаете, как армия, которая растянулась на марше: передние уже в перестрелку вступили, а задние еще только после завтрака снимаются с места. Есть структурные подразделения, которые уже трансформировались в управления и департаменты по управлению госслужбой. Например, в Минэкономразвития, в аппарате Госдумы. Там уже разрабатываются должностные регламенты, показатели эффективности и результативности служебной деятельности, анализируется КПД сотрудников и так далее. А во многих ведомствах работают еще по старинке — просто ведут личные дела, какую-то картотеку, табели, никуда не лезут, ни во что не вмешиваются.

— Можно ли посчитать оптимальную численность чиновников? Дмитрий Медведев на одном из совещаний задавал правительству этот вопрос, но ответа не получил.

— И у нас, и в других странах неоднократно предпринимались попытки взять и сократить количество чиновников в процентном отношении.

Каждый раз это напоминает борьбу с драконом — срубаешь одну голову, вырастают три. Госорганы быстро продавливают увеличение численности, аргументируя это расширением своих полномочий. Значит, что-то тут не так, надо зайти с другой стороны.

Так называемая теория транзакционных издержек (чем меньше численность госаппарата, тем меньше издержки, значит, его надо сокращать, и желательно до нуля) была популярна в 1970-х годах и доказала свою несостоятельность, о чем спокойно говорят во всем мире. Интуитивно ясно, что хороший государственный менеджер дает прибавочную стоимость, помогает производству найти потребителя, создает условия для развития малого бизнеса и т.д. Соответственно, сначала надо посчитать, кто проедает народные деньги, а кто способствует росту экономики, улучшению социального самочувствия граждан.

Другое дело, что такой схемы расчета эффективности работы госаппарата, вплоть до отдельных госслужащих, в мире пока не существует. Если бы она была, мы могли бы сказать: этот министр принес столько-то миллиардов рублей за год, а этот — столько-то миллионов, а убыток от деятельности другого составил столько-то. Потому что он вовремя документы не подписал или принял ошибочное решение. И тогда можно было бы сокращать те госорганы, их подразделения и должности, которые работают с минусом. А сокращение госаппарата по процентам (всех поровну) является стрижкой всех деревьев под бобрик.

Выход один: должна быть отлажена система спроса за качество работы. Причем спрос должен быть с начальника. Нормальный руководитель, который понимает, что он рискует креслом, просто испугается брать непрофессионала.