О несостоявшейся модернизации и социальной базе реформ в России

(Данная статья подготовлена на основе материалов исследовательского проекта "Кому нужны и кому не нужны реформы в России" (группы интересов и их политическое влияние в процессе рыночных реформ)", поддержанного фондом им. А. Гумбольдта в 2002 г. в рамках программы стипендий федерального канцлера ФРГ. Автор признателен сотрудникам Центра исследований Восточной Европы при университете г. Бремен за содействие в реализации данного проекта. )

Кратко суммируя итоги 1990-х годов для России, можно констатировать, что в стране в целом произошла рыночная трансформация. Но при этом мы имеем дело с весьма несовершенным рынком. И что даже более важно, не появились механизмы развития, не произошло модернизации экономики и общества, которые, собственно, и были основной целью реформ.
Очередная попытка модернизации была предпринята в рамках новой волны реформаторской активности в 2000-2001 гг. после прихода к власти В.В. Путина. Тем не менее сегодня уже очевидно, что желаемые цели вновь не достигнуты. Подтверждением сказанному может служить известная дискуссия о темпах экономического роста между президентом и правительством весной 2002 г., а также нарастающее критическое отношение к проводимой экономической политике в экспертной среде и в обществе.
В целом, на наш взгляд, те позитивные сдвиги, которые происходили в экономике в последние годы, были мало связаны с осмысленной деятельностью правительства. Новая команда реформаторов при этом все более увязает в повседневной бюрократической рутине.
По нашему мнению, одна из причин этого систематического "пробуксовывания" реформ в России - по-прежнему преобладающее как в самом правительстве, так и в экспертно-аналитическом сообществе технократическое понимание процесса реформ. Практически всеми участниками экономических дискуссий - как "либералами", так и "государственниками" - подспудно предполагается, что правительство всесильно (Весьма наглядные подтверждения этого тезиса даны в работе: Афонцев С. Рыночные реформы и демократический процесс // Сб. "Государство. экономика, общество: аспекты взаимодействия" - М.: МОНФ, 2000. С. .17-68. ). И поэтому главное - сформулировать правильные рекомендации, объяснить неразумному правительству, ЧТО оно должно делать.
При этом парадокс в том, что практически все возможные рекомендации уже сформулированы. Так, завершая один из своих последних докладов, бывший министр экономики и известный либеральный экономист Е.Г. Ясин пишет: "Большая часть предлагаемых мер не нова. Они выдвигались на разных этапах рыночной трансформации, но по тем или иным причинам остались нереализованными" (Ясин Е. Бремя государства и экономическая политика (либеральная альтернатива). // Вопросы экономики. 2002. N 11. С. 30. ). Подспудно предполагается, что за это ответственны строптивые губернаторы, плохо работающие чиновники или популистски настроенные депутаты (См. в той же статье Е.Г. Ясина и на той же странице: "...Не исключено, что и сейчас их [предлагаемые меры - А. Я.] постигнет та же участь в основном из-за противодействия бюрократических и популистских сил". ). И если еще раз поднапрячь усилия и "построить" их всех так, как надо (в рамках административной реформы или "разграничения полномочий" или просто поменяв местами некоторых министров), то реформы, наконец, начнут давать ожидаемые результаты.
Однако напрягать усилия для этого придется не только десятку министров-реформаторов, но и всей находящейся под ними государственной машине. А поскольку на сегодняшний день в России нет других чиновников, других губернаторов и других депутатов (Об этом, в частности, свидетельствует отсутствие серьезных изменений в российской политической и управленческой элите после кризиса 1998 г. При этом подвижки в бизнес-элите также были весьма скромными и поэтому можно утверждать, что на стороне бизнеса в России аналогичным образом нет других олигархов и других простых предпринимателей, которые бы из принципа не давали взяток чиновникам. ), вероятность "правильной" реализации декларированных реформ при сохранении существующих подходов к проблеме, на наш взгляд, по-прежнему будет близка к нулю.
В этой связи, по нашему мнению, необходимо изменение самой постановки ключевых вопросов. От поиска ответов на вечный вопрос "что делать?" (и традиционно сопутствующее ему "кто виноват?") надо переходить к обсуждению новых вопросов о конкретных механизмах обеспечения экономического развития и о том, какие группы в бизнесе и в обществе реально могут быть в них заинтересованы. Вопрос о механизмах развития (или вопрос "как?"), в конечном счете, является главным, однако па пего нельзя ответить без определения возможных заинтересованных участников процесса реформ и характеристики их роли в этом процессе.
Для правильного понимания социальной базы реформ в России весьма важным является учет стартовых различий в социальной структуре общества в разных странах бывшего социалистического лагеря. По нашему мнению, эти различия в значительной мере предопределили те разные результаты социально-экономического развития, которые сегодня демонстрируют страны Восточной Европы, Прибалтики и Китай, с одной стороны, и Россия с государствами СНГ - с другой.
В целом, на наш взгляд, в отличие от стран Восточной Европы и Прибалтики, в России и других республиках быв. СССР в конце 1980-х годов не было социальной базы для политики, направленной на формирование конкурентной рыночной экономики и конкурентной (то есть демократической) политической системы.
Данный тезис внешне не согласуется с той широкой общественной поддержкой, которой пользовались демократические и рыночные реформы М. Горбачева и Б. Ельцина в копне 1980-х -начале 1990-х годов. Однако здесь необходимо различать политические декларации и объективные интересы тех влиятельных социальных групп, которые стояли за реформаторами. В этой связи у России было два серьезных отличия от стран Восточной Европы.
Во-первых, у нас не было исторического опыта жизни в рыночной экономике и в демократических условиях. Соответственно у абсолютного большинства граждан не было понимания того, что рынок и демократия - это не только свобода, но и ответственность, причем прежде всего для власть имущих.
Во-вторых, у нас качественно другой была социально-политическая структура общества. В странах Восточной Европы значимая часть социальной элиты, интеллигенции, жившей в стране, не была интегрирована с правящим режимом. Эти люди работали на предприятиях и в исследовательских институтах, преподавали в университетах, но они не были членами коммунистической партии и не присутствовали в партийно-хозяйственном аппарате.
По существу, эти люди были носителями альтернативной идеологии. которая подспудно сохранялась в обществе и которая находила свое выражение в венгерских событиях 1956 г., в "пражской весне" 1968 г., в действиях польского независимого профсоюза "Солидарность" и т. д. В силу этого к моменту слома коммунистического режима в конце 1980-х годов была возможность персональной замены людей во власти, то есть во власть могли прийти новые люди с иными ценностными установками.
Это очень важное обстоятельство, поскольку вне единых ценностей и вне определенной идеологии общество утрачивает ориентиры. не может сформулировать для себя перспективы развития. Наглядным подтверждением сказанному, на наш взгляд, является тяжелый опыт пореформенного десятилетия в России, когда глубокий кризис старой идеологии не сопровождался появлением новых ценностей и идеалов, разделяемых обществом.
Основная причина этого, по нашему мнению, заключается в отсутствии в СССР реальной внутренней оппозиции и в отсутствии носителей альтернативной идеологии. Последовательная - в течение 70 лет - политика пресечения всяческого инакомыслия в СССР привела к тому, что потенциальная оппозиция либо была физически уничтожена в период репрессий, либо выдавливалась из страны в эмиграцию, либо интегрировалась с властью. Не связанными с режимом фактически оставались лишь немногочисленные диссиденты, представлявшие собой, как правило, наиболее радикальную и наименее конструктивную часть оппозиции.
Поэтому реальной социальной базой российских реформ на их начальной стадии была сама советская партийно-хозяйственная номенклатура. Под лозунгами демократических и рыночных реформ молодое поколение номенклатуры успешно обеспечило свой приход во власть, а также институционально (в рамках приватизации) упрочило свои позиции.
Резкое ослабление государства, сопровождавшее этот процесс. тоже было неслучайным. Оно позволяло устранить старые механизмы централизованного контроля, которые еще как-то сдерживали свободу действий номенклатуры. Также существенно упрощался раздел имущества, которым бюрократический аппарат управлял в рамках плановой системы и реальным хозяином которого он себя ощущал (Данные тезисы находят весьма наглядное подтверждение в рамках дискуссии о спросе на право. Тик, К. Пистор отмечает, что в момент передела собственности на право не будет спроса, так как оно накладывает на участников "большой схватки" нежелательные для них ограничения (см.: Пистор К. Предложение и спрос на право в России // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. N 1 (.10) за 2000. С. 87-89). И если эти игроки могут препятствовать формированию правового поля, то они будут делать это. ).
В этом аспекте ситуация в России отличалась от ситуации не только в странах Восточной Европы, но и в Китае. В Китае к моменту начала экономических реформ в конце 1970-х годов коммунистический строй существовал меньше 40 лет. И там не было такого кризиса идеологии, такой внутренней коррозии государства и такой деморализации элиты, которые наблюдались в СССР уже в конце 70-х - начале 80-х годов и которые, на наш взгляд, стали основной причиной стремительного распада советской системы. При этом несмотря на усиливающуюся коррупцию и возрастающую степень социальной дифференциации в обществе, китайская партийно-государственная элита по-прежнему остается достаточно консолидированной и в значительной мере ориентируется на реализацию национальных интересов (Одним из косвенных подтверждений этого является "плановая" смена высшего руководства Китая на последнем съезде КПК при продолжении прежнего политического курса. Более подробно о тенденциях социально-экономического развития Китая см.: Гельбрас В.. Кузнецова В. Китайский сценарий для России (доклад для Клуба 2015 в рамках проекта "Сценарии для России - 2"). ).
Таким образом, безусловное преобладание частных интересов в российской политической и хозяйственной элите в начале 1990-х. годов, на наш взгляд, стало одной из причин катастрофического разрушения старых институтов при лишь номинально-декларативном внедрении новых рыночных и демократических структур. И именно этот критерий - отсутствие или наличие работающих институтов - является определяющим для анализа различий в результатах социально-экономического развития государств бывшего социалистического лагеря (Более общее обоснование этого тезиса см. в книге бывшем вице-премьера и министра финансов Польши Гжегожа Колодко "От шока к терапии. Политическая экономия постсоциалистическнх преобразований" (М., ЗАО "Журнал Эксперт". 2000). ).
Теоретически можно было ожидать, что. в отличие от советской номенклатуры, возникающий "новый бизнес" станет активным сторонником реформ и носителем новой "рыночной" идеологии. В этой связи в 1990-е годы во многих исследованиях Всемирного банка большое внимание уделялось различиям в поведении государственных, приватизированных и вновь созданных частных предприятий.
Однако на практике уже с начала 1990-х годов можно было говорить о наличии двух альтернативных стратегий развития бизнеса. Первая сводилась к максимальному дистанцированию от государства, когда бизнес сам решал свои проблемы и сам должен был выживать в борьбе с конкурентами. Вторая же стратегия предполагала тесную интеграцию с государством - в лине его конкретных представителей в госаппарате или в структурах законодательной власти, которые лучше всяких криминальных "крыш" выступали "защитой и опорой" для соответствующего бизнеса в конкурентной борьбе (Данная стратегия, обозначенная как state capture, была подробно проанализирована в известном докладе Всемирною банка Helhnan. .J. S., Jones. G. and Kaufman, D. "Seize the state, seize the day: An empirical analysis of state capture and corruption in transition economies". Paper prepared for the ABCDE 2000 Confcience. Washington, D.C.18-20 April 2000. ).
В краткосрочном периоде вторая стратегия была более успешной, поскольку в сравнении с масштабами бюджетных потоков, "поворачиваемых" в нужную сторону соответствующими чиновниками или политиками, размер их персонального вознаграждения оказывался весьма и весьма скромным. В результате инвестиции в "контракт-отношения" с властью оказывались многократно эффективнее инвестиций в реальный бизнес. При этом в целом превалирование в бизнес-среде второй, оппортунистической стратегии объективно являлось результатом слабости государства и деградации его институтов.
Очевидно, что подобная "рыночная" экономика не могла быть конкурентоспособной. Причиной тому были явные и неявные ограничения со стороны государства на появление новых экономических агентов, весьма высокие непроизводительные издержки поддержания "контракт-отношений" между бизнесом и властыо, а также сохранение в экономике менее эффективных предприятий, основывающих свою рыночную стратетию на таких "контракт-отношениях". Однако при всех потерях для общества и колоссальном расхищении ресурсов страны данная модель была весьма прибыльна как для конкретных лиц, так и в целом для высших социальных групп, которые сформировались еще в советский период и в течение 1990-х годов лишь укрепили свою власть и влияние.
В итоге уже ко второй половине 1990-х годов в российском обществе возникло своеобразное "плохое равновесие", когда при явной неэффективности существующей системы отсутствовали экономические и политические агенты, заинтересованные в ее изменении. Устойчивость этого "плохого равновесия" послужила даже основанием для печальной гипотезы о "стационарно переходном" состоянии современной российской экономики (Более подробно см. Капелюшников P. Где начало того конца?... // Вопросы экономики. 2001. N 1 . ).
Вместе с тем экономическая система, которая в се формальной части поглощала больше ресурсов, чем производила стоимости. не могла существовать очень долго. Рано или поздно она должна была придти к финалу, который наступил в августе 1998 г. При этом можно было ожидать, что подобный системный кризис приведет к существенным изменениям в элите и к появлению новых влиятельных игроков.
На практике этого не произошло - несмотря на определенные подвижки в составе российской элиты ее нынешние высшие представители уже были во власти в момент и накануне кризиса. По существу, можно говорить лишь о "выпадении" некоторых фигур Ельцинского периода и выдвижении на первый план ряда действующих лиц прежнего второго эшелона (Здесь можно упомянуть В.В. Путина, который накануне кризиса уже был федеральным министром, или Г.О. Грефа. который в 1997 г. был вице-губернатором С.-Петербурга и возглавлял Комитет по управлению государственным имуществом. ). Таким образом, едва ли можно говорить о появлении новых людей - вместе с тем, на наш взгляд, можно говорить о появлении новых интересов.
Изменение интересов на стороне бизнеса было связано с окончанием массовой приватизации и началом постприватизационного передела собственности (в этих целях особенно активно использовался закон о банкротстве 1998 г.). При этом девальвация. заметно повысившая эффективность отечественных предприятий, также увеличила ценность их активов. В результате бизнес стал осознавать, что он обладает собственностью (а не только контролем над текущими финансовыми потоками) - и при слишком близорукой политике, ориентированной лишь на вывод ликвидных активов, может быстро потерять и то, и другое. Следствием этого стало заметное удлинение горизонта бизнес-интересов.
На стороне государства изменение интересов было связано с осознанием необходимости консолидации власти и укрепления государства с заменой анархии и хаоса 1990-х годов на некий "порядок", поскольку следующий кризис, подобный кризису августа 1998 г., действительно мог быть чреват сменой политической элиты. Такое укрепление государства требовало упорядочения бюджетного процесса, изменения взаимоотношений между федеральным центром и регионами и опять-таки предполагало наличие более "длинного" взгляда на экономическое и социальное развитие.
В целом кризис 1998 г. имел эффект "холодного душа" для российской элиты. Этот кризис в большей степени ударил не по высшим слоям, а по "среднему классу" в крупных городах. Тем не менее кризис стал точкой, начиная с которой элита осознала для себя возможность потерять собственность или статус (с иллюстрацией на некоторых конкретных карьерах в политике и в бизнесе). Этот более длинный горизонт интересов в сочетании с осознанием системных рисков стал своего рода базой для разработки новой программы реформ (которая вылилась в известную "программу Грефа"), а также для поиска новых ценностей и вариантов "социального контракта", о котором не шла речь фактически с начала 1990-х годов. Все это породило весьма позитивные ожидания в обществе.
Тем не менее, как уже говорилось выше, данные ожидания не оправдались. Одна из причин - диалог был заявлен, но не состоялся. Власть выслушала потенциальных участников процесса и после этого - в соответствии с доминирующими технократическими представлениями о процессе реформ - сама приняла решение о том, куда нужно двигаться и что нужно делать. Логически вытекающее из этого замыкание на государство детальной проработки и практической реализации реформ при всех лучших побуждениях отдельных реформаторов не могло не способствовать процессу бюрократической консолидации.
В результате в процессе инициированного В.В. Путиным укрепления "властной вертикали" усилилось не столько государство, сколько сам бюрократический аппарат. Это новое "консолидированное" состояние позволило госаппарату от неформальной приватизации власти в интересах бизнеса (state capture), характерной для 1990-х годов, перейти к тактике неформального же захвата бизнеса (business capture), когда в условиях сознательно формируемого избыточного регулирования совершенно частные компании оказываются вынуждены действовать так, как им укажет тот или иной конкретный чиновник.
На стороне бизнеса пост-кризисные тенденции также носили неоднозначный характер. С одной стороны, в 1999-2000 гг. место бывших "олигархов" в ряде случаев заняли компании "второго эшелона", которые, не будучи допущенными к бюджетным "кормушкам", были вынуждены в большей степени вкладываться в развитие своего бизнеса, в реструктуризацию активов, освоение новых рынков. Именно такой бизнес оказался более конкурентоспособным в момент кризиса и в 1999-2000 гг. получил значимые импульсы для развития.
Однако после изменения их статуса у этих новых игроков возникал старый соблазн "поиграть с правилами" - вместо "игры по правилам". И при всех разговорах власти о "равноудаленности" олигархов события последних месяцев, к сожалению, говорят о том, что такого рода "игра с правилами" по-прежнему имеет место и приносит неплохие дивиденды (Здесь, в частности, имеются в виду состоявшиеся в конце 2002 г. продажа госпакета акций нефтяной компании "Славнефть". а также выкуп госкомпанией "Роснефть" всех акций ЗАО "Северная нефть". По оценкам экспертов, первая сделка была проведена по заниженным ценам, вторая - по существенно завышенным. ).
Одновременно укрепление бюрократического аппарата, подавляющее деловую активность, порождало ответную реакцию бизнеса. Она заключалась в углублении горизонтальной концентрации и вертикальной интеграции с построением гигантских холдингов-конгломератов, способных по своему влиянию па экономику "уравновешивать" консолидированные ведомства. Особенностью такой экономики, однако, становится сужение пространства для конкуренции на внутреннем рынке.
Подводя некоторые итоги, можно констатировать, что несмотря на происшедшее удлинение горизонта интересов, у крупного бизнеса и государства отсутствует общее согласованное представление о перспективах социально-экономического развития страны. Как следствие, государство и крупный бизнес в целом не доверяют друг другу, а также не пользуются доверием в обществе. В результате все влиятельные игроки предпочитают занимать выжидательную позицию (В докладе Е. Кузнецова "Пробудиться, догнать и устремиться вперед: механизмы запуска инновационного роста России" (Преприпт WP5/2002/07 -М.: ГУ-ВШЭ, 2002) эта ситуация охарактеризована как "ловушка ожидания" (waiting trap). ), не рискуя инвестировать в долгосрочные политические и бизнес-проекты. Благоприятная для России конъюнктура на нефтяном рынке лишь усугубляет эту тенденцию. В итоге вялотекущее развитие идет по сценарию с красноречивым названием "Сказка о потерянном времени", который еще в 1999 г. был выделен Клубом 2015 в числе трех наиболее вероятных сценариев развития России в ближайшем десятилетии (Более подробно о проекте "Сценарии для России" см. сайт Клуба 2015 www.club2015.ru. ).
С учетом особенностей институциональной структуры российской экономики (когда несовершенство рыночных механизмов сочетается со слабостью и неэффективностью государства) выход из этого "сказочного" тупика возможен лишь в рамках реального взаимодействия между бизнесом и властью. Поскольку власть уже захлебывается в инициированных ею реформах, первый шаг в новом движении к согласованному представлению о перспективах социально-экономического развития, по-видимому, должен сделать бизнес.
Однако принимая во внимание уже отмеченное выше устойчивое недоверие в обществе не только к государству, но и к бизнесу, такой "первый шаг", скорее всего, не будет иметь успеха, если он будет сделан от имени лишь одной или двух ведущих бизнес-групп. Аналогичным образом, этот "первый шаг" не даст результатов без поддержки со стороны государства. Таким образом, это с самого начала должна быть находящая понимание со стороны власти коллективная акция крупного бизнеса, имеющего долгосрочные экономические интересы в России.
Очевидно, что такого первого шага будет недостаточно для того, чтобы переломить накопившиеся взаимные негативные ожидания и создать предпосылки для формирования новых, более эффективных институтов. Для этого необходимы конкретные успешные проекты, демонстрирующие возможность взаимодействия между государством, бизнесом и обществом. Однако сами идеи подобных проектов, равно как и механизмы их практической реализации, могут появиться лишь из заинтересованного диалога о перспективах развития страны.
Вопрос в том, насколько власть и бизнес готовы к подобному диалогу и что дня этого может сделать экспертное сообщество.