• A
  • A
  • A
  • АБВ
  • АБВ
  • АБВ
  • А
  • А
  • А
  • А
  • А
Обычная версия сайта

Мнение

OPEC.RU. 2006. № 14:03. 22 сентября

Давление государства на сырьевые отрасли может способствовать перераспределению капитала в другие сектора экономики

Андрей Александрович, премьер-министр Фрадков поручил правительству в двухмесячный срок разработать план диверсификации экономики и поддержки промышленного производства. При этом он отметил, что разговоры о необходимости этого ведутся чуть ли не с восьмидесятых годов, но ничего не делается. В девяностые годы у нас сначала была «либеральная промышленная политика», потом была осознана ее ошибочность, появились идеи необходимости предоставления льгот и преференций, а термин «промышленная политика» был буквально изъят из обращения. Сейчас необходимость диверсификации уже осознана всеми, но только возникает вопрос, а можно ли за два месяца что-то такое разработать, что может быть реализовано, если это не удалось сделать за 15 лет? Или всё это выльется в очередной PR?
В начале – пару комментариев по поводу того, что было и чего не было. На самом деле, в отношении 1990-х гг. я бы не говорил, что была либеральная промышленная политика. На уровне официальной идеологии, промышленная политика скорее отрицалась, а по факту проводилась вполне традиционная пром.политика в худшей стилистике развивающих стран – с выделением льгот и субсидий конкретным предприятиям по их «запросам» и без какого-либо мониторинга и оценки результатов. Это было в большинстве случаев абсолютно неэффективно. И как раз к концу 1990-х – началу 2000-х гг. этот негативный опыт и привел к формированию очень глубокого скепсиса у всех тогдашних реформаторов в отношении промышленной политики и возможностей ее проведения в России. Я в этом смысле достаточно четко помню дискуссии, которые были в ЦСР весной 2000 г., когда на уровне общих слов еще что-то воспринималось, но когда дело доходило до конкретных обсуждений и конкретных мер, сразу же речь шла о том, что это все будет источником коррупции, и больше ничего. И по факту практически все содержательные упоминания о промышленной политике из той же программы Грефа реально были выкинуты. Тогда речь шла только о «структурной политике» в терминологии Всемирного Банка – то есть, об общих мерах, связанных с совершенствованием институтов, с улучшением инвестиционного климата, снижением налогов, созданием нормальных судов и так далее. В более общих, теоретических работах это все называлось мерами «горизонтальной» промышленной политикой – в отличие от мер «вертикальной» промышленной политики, которые были характерны, например, для, Кореи, Тайваня, Японии и которые предусматривали прямое вмешательство государства в экономические процессы.
Про диверсификацию тоже не совсем верно говорить о том, что эта идея уже 10 лет существует. Насколько я понимаю, сама концепция диверсификации возникла в контексте дискуссий 2002 гг., когда началось замедление экономического роста, и встал вопрос о том, что тут можно делать. Насколько я знаю, одним из инициаторов идеи диверсификации применительно к современным российским условиям выступал Всемирный Банк и конкретно Владимир Дребенцов, работавший тогда в московском офисе Банка. Однако в среднесрочную программу правительства тогда большей частью были включены только лозунги – диверсификацию нужно делать, не нужно отказываться от возможностей, которые предоставляют сырьевые ресурсы, и надо создавать условия для развития других секторов. Это все было записано в программе, но все это реализовывалось, мягко говоря, слабо и непоследовательно.
Чем отличается нынешняя ситуация? Нынешняя ситуация отличается тем, что, на мой взгляд, сложились определенные предпосылки – экономические и политические – для того, чтобы хоть что-то сделать на практике. Экономические предпосылки могут показаться отчасти парадоксальными – то давление, которое государство оказывало на сырьевые отрасли (с изъятием природной ренты, уничтожением ЮКОСа и т.д.) может способствовать перераспределению капитала в другие сектора и отрасли экономики. Там сейчас меньше политические риски и подчас уже более высокая доходность. Достаточно посмотреть на сектора, которые достаточно бурно развиваются, та же розничная торговля, например. Так что потенциальный спрос на диверсификацию со стороны бизнеса, на расширение сфер приложения капитала есть. Вместе с тем долгое время не было достаточных политических предпосылок – в виде адекватного понимания проблемы со стороны государства и готовности заниматься ею на политическом, а не на бюрократическом уровне. Мне кажется, что в последние месяцы здесь произошли позитивные подвижки. В частности, можно говорить о возникновении своего рода альянса, обозначаемого фигурами Фрадкова, Грефа и Белоусова.
Здесь нужно подчеркнуть один момент. Если верить публикациям в СМИ в 2004-2005 годах, между Грефом и Фрадковым происходили регулярные «баталии», когда Греф выступал за либералов, а Фрадков (ключевым советником которого был Белоусов), напротив, выступал за более активное участие государства в процессах, которые происходят в экономике, и в том числе, за более активную промышленную политику. Насколько я могу судить по опыту работы с МЭРТ, на самом деле это отчасти была игра на публику. Тот же Греф уже в 2000 году, придя в МЭРТ, столкнулся с сотней федеральных целевых программ, которые при всей их неэффективности нельзя было просто так закрыть, с ними надо было что-то делать. Сначала их попытались укрупнить, уложить хоть в какие-то рамки и хотя бы собрать отчеты о том, что по этим ФЦП было сделано. Плюс параллельно запустили несколько новых программ – типа «Электронной России». И, кстати, по оставшимся ФЦП уже в 2001-2002 годах заметно увеличили финансирование. Это все, однако, не дало заметного эффекта и в конце 2003 года Греф инициировал создание специальной независимой экспертной группы, которой было поручено провести комплексную оценку действующих ФЦП и выработать новые подходы к их разработке и мониторингу. Этой группой руководил В.Г.Савельев (который потом стал зам.министра в МЭРТ) и вся эта работа началась еще до появления Фрадкова на политическом небосклоне. Я говорю это все к тому, что к 2003-2004 году Греф сам «дозрел» до необходимости проведения осмысленной промышленной политики и идеи «особых экономических зон», Инвестиционного фонда – они не навязывались МЭРТу, они самим МЭРТом и предлагались. Тем не менее, факт перемещения Белоусова в МЭРТ, на мой взгляд, создал своего рода критическую массу, необходимую для активизации процесса.
Стоит также сказать, что в течение последних двух лет сформировался определенный консенсус в экспертном сообществе. На разных площадках был выполнен целый ряд проектов, посвященных проблемам конкурентоспособности – начиная с доклада РСПП, подготовленного под руководством Антона Данилова-Данильяна, и заканчивая большим совместным проектом ВШЭ и Всемирного банка, который был выполнен в этом году. В результате необходимость повышения конкурентоспособности российской экономики и российских компаний и в общественном мнении стала осознаваться как важный приоритет.
Теперь в отношении того, что сейчас происходит. Очевидно, что за 2 месяца сделать что-то реальное нельзя, но сформулировать адекватное предложение и механизмы, которые могли бы работать, наверное, можно.
Правда, здесь очень важно не наступить на старые грабли. Да, сегодня есть понимание того, что одних институтов и инвестиционного климата недостаточно, нужны более активные действия государства – особенно если мы хотим догнать лидеров. Опыт других стран наглядно показывает, что в сугубо либеральных условиях крупные компании из развитых стран обыгрывают национальных игроков из развивающих и среднеразвитых стран – просто потому, что у ТНК из Европы или Америки больше ресурсов (финансовых и человеческих), больше знаний и лучше технологии. Вместе с тем, у правительственных чиновников часто есть опасная иллюзия, что они знают, какие отрасли надо развивать, на каких рынках страну ждет успех и так далее. Может быть 30-40 лет назад, когда южноазиатские тигры только выходили на мировую арену, такое и было возможно (за счет более длинного горизонта планирования на стороне государства), но теперь ситуация резко изменилась. В последние 15-20 лет мы наблюдаем стремительные технологические сдвиги, которые приводят к возникновению новых и исчезновению старых отраслей и которые правительство не может предусмотреть и предсказать заранее. Поэтому сегодня нельзя ориентироваться на то, что правительство определит приоритеты и укажет бизнесу, куда ему идти (а если надо – и подтолкнет его хорошенько, как это происходило в той же Корее). Даже безо всякой коррупции такая политика сегодня будет связана с рисками крупных провалов – из-за возросшей вероятности ошибок в выборе «стратегических» приоритетов.
На мой взгляд, ключевым для определения, где и в каких нишах можно добиться успеха, является выстраивание механизмов равноправного, конструктивного и оперативного взаимодействия с бизнесом. Потому что, на самом деле, сегодня именно бизнес знает, где существуют потенциальные ниши или, если хотите, «щели» рынка, в которые можно попытаться залезть и реализовать там новые проекты. Но очень часто для выхода на эти новые рынки существуют объективные барьеры, есть определенные фиксированные издержки, которые бизнес сам не готов нести – потому что эффективность новых проектов и новых видов деятельности непонятна. Это своего рода зона неопределенности. И задача правительства как раз в том, чтобы вместе с бизнесом прояснить издержки этих новых проектов и, возможно, на начальной стадии взять на себя часть этих издержек. Плюс, естественно, упростить систему регулирования, снять те барьеры и издержки, которые порождаются самим государством.
Еще одна объективная проблема связана с тем, что успешный выход национальных компаний на новые рынки, запуск новых видов активности (в чем собственно и проявляется диверсификация) часто требуют скоординированных действий разных участников, требует взаимодополняющих инвестиций в разных секторах. И здесь правительство могло бы брать на себя функции координации – выявляя реальные потребности на стороне бизнеса и стыкуя их между собой. Но выполнение этой функции опять же требует конструктивного и равноправного диалога с бизнесом.
Но все равно получается, что мы говорим о промышленной политике как о выделении некоторых приоритетных отраслей, прорывных, еще каких-то. До сих пор такой подход, наверное, себя все-таки не оправдывал. Причем, как эти отрасли будут выделяться, это не суть важно, само государство это сделает, или совместно с бизнесом. Но зато у нас есть то направление, которое явным образом могло бы поддержать отечественную промышленность, а именно – это наши энергоносители, которые Президент называл нашим конкурентным преимуществом, а именно – газ и электроэнергия. Сейчас Газпром говорит о том, что для РАО ЕЭС будут поднимать цены на газ, то есть, внутренние цены на газ будут повышаться, значит, будет повышаться стоимость электроэнергии для промышленных потребителей. Это, скорее всего, приведет к отмиранию значительного их числа. Так может быть, идеей промышленной политики должно быть сохранение этого нашего конкурентного преимущества?
Ситуация здесь двоякая. С одной стороны, все правильно – сегодня низкие цены на газ и электроэнергию объективно являются фактором конкурентоспособности наших компаний (прежде всего добывающих и перерабатывающих сырье). Но, с другой стороны, очевидно, что отпуская ту же электроэнергию или тот же газ по заниженным ценам, мы очень часто поддерживаем на плаву неэффективные предприятия. Поэтому, безусловно, надо использовать это преимущество здесь и сейчас. Но одновременно надо ясно говорить о том, что это преимущество временное. Оставаясь в рыночной среде, равно или поздно мы все равно придем к тому, что внутренние и внешние цены у нас сравняются. Без этого у того же Газпрома и РАО ЕЭС просто не будет достаточных стимулов для собственных инвестиций. И здесь, на мой взгляд, важно формулировать ясную долгосрочную политику, чтобы предприятия четко понимали, каким образом будут меняться цены в среднесрочном и долгосрочном периоде, и чтобы тем самым они могли перестраиваться и снижать энергоемкость уже сейчас, а не откладывать это на светлое будущее.
В отношении же выбора «прорывных» и прочих приоритетных отраслей – да, такие слова в документах МЭРТа звучат. И меня лично они как раз настораживают. Вместе с тем, из личных общений самого последнего времени у меня сложилось впечатление, что, по крайней мере, отчасти это дань традиции. Такие слова пока понятнее разным людям, сидящим в больших кабинетах. Но одновременно у людей, запускающих этот процесс, есть понимание того, что без равноправного диалога с бизнесом и без активности самого бизнеса из всего этого просто ничего не получится.
То есть, получается, что государство должно играть роль не спонсора промышленного роста, а продюсера?
В значительной степени, да. После периода демонстративного ухода из экономики в 1990е годы, который имел весьма разрушительные последствия, сегодня государство в экономику вернулось и даже пытается что-то сделать. Более того, государство начинает доминировать, создается ощущение, что именно государство знает, что и как нужно делать. Но даже самый честный государственный чиновник, сидящий в своем кабинете, на самом деле не знает, что происходит здесь и сейчас в реальной экономике. Это знает бизнес, а чиновник в лучшем случае узнает об этом с некоторым временным лагом. Чем больше этот временной лаг, тем меньше эффект от тех мер, которые реализует правительство, - потому что они все время опаздывают. В этом отношении характерно, что по последним опросам ВШЭ при всем скепсисе к активности государства предприятия лучше оценивают усилия региональных властей в части поддержки инвестиций, инноваций, повышения конкурентоспособности – в сравнении с тем, что пытается делать федеральное правительство. Это происходит, несмотря на то, что у регионов сейчас несоизмеримо меньше ресурсов, чем в федеральном центре. И причины этой более высокой эффективности региональной промышленной политики, на мой взгляд, как раз связаны с тем, что во многих регионах сложились свои механизмы оперативного и равноправного взаимодействия с бизнесом, которые сейчас только обсуждаются на федеральном уровне. И на самом деле сегодня такие механизмы можно искать и заимствовать с регионального уровня, потому что там они уже есть и уже работают.