Третья попытка стерилизации нефтедолларов

В недрах Минфина сформулировали методы "более реалистичной" оценки доходов и расходов страны - "несырьевой" бюджет
В конце минувшего лета главное финансовое ведомство РФ вместе с проектом бюджета на 2007 г. также внесло на рассмотрение правительства свою "Методологию формирования ненефтегазового баланса бюджета России"...
* Грядет суперстерилизация
А незадолго до этого Алексей Кудрин апробировал свои идеи в журнале "Вопросы экономики", в частности настаивая на том, что "для снижения зависимости экономики России от эксплуатации невосполнимых природных ресурсов необходимо проведение особой экономической политики". Причем "угол атаки" был выбран, казалось бы, политически безупречно: новая методология построения бюджета срочно потребовалась для того, чтобы оградить его от влияния излишне благоприятной мировой конъюнктуры. Мол, эта задача была поставлена президентом страны еще в 2002 г. - вот и потребовалась новая правительственная политика, принципиально отличная от той, что проводится сегодня.
Затем в одном из своих интервью министр финансов даже признал, что "мерами Стабфонда и действиями Центробанка мы уже не можем качественно стерилизовать нефтедоллары". Опасность нарастает: если в 2002 г. нефтегазовые доходы составляли 23,4% бюджетных доходов, то в 2005 г. их доля уже выросла до 45%. Это означает явный рост бюджетных рисков или внешнеэкономической уязвимости бюджета. Вот уже и двух институтов для стерилизации нефтедолларов оказалось мало - золотовалютного резерва и Стабфонда. Даешь третий?!
Давно было понятно, что строить запруду против течения реки - дело непростое, чреватое вредными последствиями для окружающей среды. Да еще и жить в постоянном страхе, что ее рано или поздно снесет. Вот и министр финансов вынужден констатировать, что "с 1999 г. мы укрепили рубль примерно на 50%. Это значит, что на те же 50% сняли внешний барьер для импорта". Понятно, что о повышении конкурентоспособности российских производителей в этих условиях речь идти не может. Однако вместо поисков выхода на путях создания условий для оживления экономической жизни внутри страны предлагается еще более "закрутить гайки", повысив стерилизационный КПД российского бюджета.
Подготовленная Минфином Методология подробно прописывает основные подходы к политике сбережений сырьевых доходов. Снижение зависимости экономики от использования невозобновляемых природных ресурсов требует проведения особой экономической политики. Какой? В трактовке Минфина - необходимо закрепить долю использования нефтегазовых доходов для расходов федерального бюджета на уровне 3-4% ВВП. При этом сам уровень расходов к ВВП должен сократиться в любом случае, так как сейчас, по мнению финансового ведомства, государство, оказывается, слишком активно запускает руку в карман за нефтедолларами.
По сути, концепция ненефтегазового бюджета свелась к следующему. В Стабфонд нужно направить налоги от всех нефтяных и газовых сверхдоходов (а не только налог на добычу полезных ископаемых и экспортные пошлины на нефть): налог на прибыль организаций от реализации нефтегазовой продукции (часть федерального бюджета); акцизы на бензин, дизельное топливо и моторные масла; дивиденды по акциям и прочие федеральные доходы от капитала, находящегося в государственной собственности на предприятиях-нефтегазодобытчиках и переработчиках. Таким образом, следует изъять из бюджета все доходы от природной ренты (или замеченные в связях с ней) и управлять ими в особом режиме, сформировав ненефтегазовый бюджет. Учитывая же, что бюджет страны неизбежно станет дефицитным, предлагается ежегодно подбрасывать ему деньжат из Стабфонда, фиксированных в процентах от ВВП.
На первый план выходит необходимость рассмотрения экономических проблем с учетом среднесрочных и долгосрочных перспектив, продолжительность которых определяется частотой изменения цен на сырьевые товары и сроками истощения природных запасов. Это связано с тем, что сильная зависимость экономики и бюджета от сырьевых ресурсов в отсутствии осмысленной промышленной политики создает макроэкономические риски. Колебания поступающих в бюджет доходов при изменении цен на мировых сырьевых рынках заставляют попеременно резко увеличивать или уменьшать бюджетные расходы, пересматривать налоговые ставки, проводить масштабные заимствования для замещения выпадающих доходов. Понятно, что Минфину хотелось бы во всем этом добиться какого-то автоматизма. Как известно, упрощение администрирования налогообложения всегда было коньком главного фискального ведомства, создавшего один из своих шедевров специально для ТЭК в виде уникального во всех отношениях НДПИ.
Недавно один из самых влиятельных экономистов мира - экс-глава Федеральной резервной системы США Алан Гринспи - заговорил об опасности эпидемии "голландской болезни" в нашей стране: "Россия находится в схожей ситуации с Голландией времен 60-х годов, когда недиверсифицированная экономика не могла поглотить резко возросшие доходы. Стандартное решение этой проблемы, и Россия им воспользовалась, - это когда ЦБ покупает валюту в увеличенном объеме. Проблема в том, что российский ЦБ из-за отсутствия финансовой инфраструктуры не может, покупая валюту, выпускать в достаточном объеме рублевые финансовые инструменты, стерилизуя таким образом денежную базу".
Принятие Методологии, по мнению ее авторов, позволило бы сделать бюджетный процесс в России предсказуемым, заодно застрахованным от волатильности валютного рынка страны: резкие колебания валютных поступлений могут вести к скачкам обменного курса, инфляции и процентных ставок, а такая ситуация существенно затрудняет деятельность органов власти, в задачи которых входит обеспечение стабильности денежно-кредитной системы.
Более того, если раньше Алексей Кудрин заявлял, что доля использования нефтегазовых доходов на расходы должна соответствовать 2,8% ВВП, то в предложениях, направленных правительству, министерство расщедрилось - оно сочло возможным сначала зафиксировать эту долю в размере 4% ВВП, а потом уже постепенно снижать ее до 3%. В текущих условиях жесткий вариант означал бы уменьшение расходов бюджета за счет нефтегазовых доходов в 2006 г. примерно на 680,5 млрд рублей. В дальнейшем нужно будет еще туже затянуть пояса, ужесточив бюджетную политику в области принятия новых обязательств и повышения эффективности существующих бюджетных расходов.
Создание в 2004 г. Стабилизационного фонда стало решающим шагом Минфина, направленным на сбалансирование бюджетной политики государства. Вопросы, связанные с его формированием, и дискуссии вокруг необходимости сберегать или тратить не утихают с момента создания этого фонда. Тем не менее вопрос о том, есть ли более эффективные способы использования стабфондовских средств, чем размещение их в зарубежных низкодоходных ценных бумагах, попросту игнорируется. Как отмечал, например, известный экономист Юрий Голанд, "из-за того, что Стабфонд не используется внутри страны, например, для облегчения условий предоставления кредитов нашим компаниям, многие из них вынужденно прибегают к внешним займам во все возрастающих масштабах. То есть фактически наша страна вкладывает за границей бюджетные средства под низкий процент и одновременно российские организации, включая государственные, берут там же кредиты под более высокий..." Как в задачке с двумя кранами, валюта "вливается" в экономику страны в виде кредитов частным компаниям, пока Минфин "караулит" второй кран.
* Чему учит "мировая практика"
Как известно, решения, которые были приняты в сфере управления средствами Стабфонда, во многом были скопированы с его аналогов в тех странах, которые имеют в структуре своих доходов средства, полученные за счет продажи нефти и газа.
В истории с так называемым ненефтегазовым бюджетом России любители копирования постарались на славу. В сформулированной Минфином Методологии зарубежных заимствований немало. Утверждается, что управление сырьевыми доходами может осуществляться двумя способами: в первом случае сберегаются все сырьевые доходы (способ "полного сбережения"); во втором - часть сырьевых доходов используется на финансирование дефицита бюджета, а остальная - сберегается (данный способ может реализовываться в виде правила "постоянного потребления" или правила "средней цены").
Понятно, что "полное сбережение" предполагает трансферт из "сырьевого бюджета" на покрытие дефицита несырьевого ("несырьевой дефицит бюджета"), который не должен превышать реального дохода от управления сырьевыми доходами.
Сегодня способ "полного сбережения" активно применяется в Норвегии. В соответствии с бюджетной стратегией, принятой в этой стране в 2002 г., дефицит ненефтяного бюджета не должен превышать 4% величины активов Глобального государственного пенсионного фонда (с 1 января 2006 г. - преемник Нефтяного фонда) на начало соответствующего года. В настоящее время величина накопленных активов фонда приближается к 100% ВВП Mainland. При прогнозируемом уровне доходности активов фонда на ближайшие годы в размере тех же "заколдованных" 4% это означает, что величина ненефтяного дефицита бюджета будет соизмерима с величиной ежегодного инвестиционного дохода. В 2004 г. объем ненефтяного дефицита составил 9,4% от активов фонда, в 2005-м он сократился до 6,4%, а в 2006 г. ожидается на уровне 4,9%. То есть практически достигнет целевого уровня.
Способ "постоянного потребления" заключается в том, что ежегодно расходуется только постоянный доход бюджета от сырьевого сектора. Основное условие - трансферт в бюджет за счет сырьевых доходов к несырьевому ВВП остается постоянным. При этом, поскольку сырьевые ресурсы со временем будут истощаться и доля несырьевого ВВП в совокупном ВВП со временем будет расти, произойдет повышение совокупных расходов в процентах к совокупному ВВП. Данный способ является основным при анализе оптимальной бюджетной политики в странах-экспортерах нефти. Аналогичным образом может действовать правило постоянного удельного веса трансферта в бюджет за счет сырьевых доходов в совокупном ВВП.
Оптимальная величина трансферта в бюджет за счет сырьевых доходов равна доходности "суммарной приведенной стоимости сырьевого богатства". В этом случае при накоплении сырьевых доходов с течением времени создаются финансовые активы, достаточные для финансирования дефицита бюджета при исчерпании запасов ресурсов.
Сегодня способ "постоянного потребления" действует в Казахстане. Здесь, начиная с 1 июля 2006 г., при формировании Национального фонда применяется модель сбалансированного бюджета, в соответствии с которой все платежи от нефтяного сектора полностью зачисляются в фонд и только после этого деньги изымаются на финансирование жестко ограниченного объема бюджетных расходов. Кроме того, исходя из правительственной программы социально-экономического развития, в среднесрочной перспективе в Казахстане проводится также "фискальная политика, обеспечивающая темпы роста расходов государственного бюджета, сбалансированные с темпами роста номинального ВВП, и постепенное снижение ненефтяного дефицита". Объем гарантированного трансферта из Национального фонда Казахстана на финансирование расходов предполагается сократить с 3,86% ВВП в 2007 г. до 3,01% - в 2009-м.
Наконец, способ "средней цены" основан на концепции структурного баланса бюджета, которая используется в мировой практике для оценки и формирования финансовой политики. Структурный баланс бюджета представляет собой фактический баланс, очищенный от последствий влияния экономического цикла...
Часто в условиях быстрого экономического роста страна резко увеличивает бюджетные расходы, что придает дополнительный временный импульс росту ВВП. Подобная практика приводит к тому, что государственный сектор начинает конкурировать за ресурсы с частным сектором, способствуя повышению процентных ставок в экономике. Однако в конце фазы подъема в экономическом цикле бывает очень трудно сократить государственные расходы. Чтобы избежать этого, часто в процессе бюджетного планирования определяют структурный баланс основного финансового документа страны для количественной оценки влияния временных и постоянных факторов на его состояние.
Более того, в настоящее время большинство европейских стран рассматривают возможность введения бюджетных правил, позволяющих проведение корректировки на цикличность развития экономики, то есть расчета структурного баланса бюджета. Подчас структурный баланс бюджета становится целевым показателем: например, в соответствии с финансовым правилом, введенным в Швейцарии в 2003 г., предельный уровень государственных расходов не может превышать доходы с поправкой на цикличность.
Для страны-экспортера сырья структурный бюджетный баланс - это баланс, при котором сырьевые поступления, оцененные ниже средней цены на сырье, расходуются, а остальные -сберегаются (при предположении, что фактическая цена на сырье выше расчетной средней цены).
Долгосрочная и в целом стабильная динамика среднего показателя цены на сырьевые ресурсы, вокруг которого происходят колебания реальных цен, позволяет разработать финансовое правило исходя из долгосрочной средней цены на сырье. Бюджет с поправкой на цены на сырьевые ресурсы при использовании определенной условной средней цены должен быть сбалансирован. Однако в мировой практике действуют и более жесткие требования к фискальной политике. Так, с 2000 г. в Чили - ведущем мировом экспортере меди - действует "структурное правило", направленное на удержание несырьевого профицита на уровне 1% ВВП. Тут, правда, нужно иметь в виду, что те или иные сырьевые товары имеют совершенно разную динамику цен и прямые их сопоставления с ценами на углеводороды, а, как следствие, и на заимствованные способы формирования бюджета в соответствующих органах, не представляются корректными.
Ряд стран, использующих способ "средней цены", из соображений экономической целесообразности (в случае возникновения затруднений, связанных с определением долгосрочной средней цены на сырье, необходимости повышения прозрачности бюджета и т.п.) переходили на применение способов "постоянного потребления" либо "полного сбережения", основанных на концепции формирования "несырьевого бюджета". Так что "голубая мечта" Минфина об автоматизме принятия решений так и останется мечтой даже в случае формирования ненефтегазового бюджета.
Кроме того, во многих странах созданы еще и специальные институты -"фонды невозобновляемых ресурсов", предназначенные для управления сырьевыми доходами в особом режиме. Среднесрочное сбережение, предназначенное для сглаживания колебаний цен на сырьевых рынках, проводится в рамках стабилизационных фондов, куда направляются сверхдоходы при высоких ценах на сырье и откуда могут компенсироваться потери бюджета при их падении. Долгосрочное сбережение осуществляется в рамках сберегательных фондов, предназначенных для перераспределения части сырьевых доходов в пользу будущих поколений...
Появление все новых фондов (инвестиционного, венчурного, "будущих поколений" и т.п.вряд ли дисциплинирует бюджетный процесс в России.
* Критика со всех сторон
Пока трудно сказать, каким образом будут реализовываться постулаты Методологии, одобри ее правительство России. Хотя нельзя не признать, что она несет в себе ряд конструктивных идей. В частности, главный ее смысл заключается в том, чтобы попытаться понять, насколько экономика страны зависит от конъюнктуры нефтяных цен, и на основе этого анализа может принимать соответствующие обязательства.
Сегодня по-прежнему больше всего претензий к качеству расходования бюджетных средств. Поэтому очень хотелось бы, чтобы финансовая политика государства не реализовывалась бы впредь методом проб и ошибок. Минфин так и не ответил на вопрос, согласно какому принципу будут отсекаться доходы, полученные от так называемых завышенных цен на нефть, и что представляют из себя эти последние. Этот показатель определяет исключительно рынок, но на практике оценивать эту качественную категорию "завышенности" придется Минфину. То есть налицо опасность своего рода дежа вю - возврата к плановой экономике, когда именно государственные органы предопределили пропорциональность и планомерность развития экономики страны.
Наконец, как полагает главный экономист компании "Тройка Диалог" Евгений Гавриленков, "невозможно взять за эталон среднюю цену за предыдущие 10 или 15 лет, цены меняются динамично. Поэтому цена отсечения должна будет варьироваться в русле этой динамики и представлять собой консенсусную цифру, с которой будут согласны и правительство, и парламент, и президент". Следовательно, положение усугубляется: если во времена СССР так называемые рыночные цены устанавливали "профи" Госплана и Минфина, то теперь вопрос о завышенной цене будет более "бюрократическим", так как станет предметом торга внутри упомянутого выше триумвирата.
Не считают экономисты корректным и сравнение российского Стабилизационного фонда с, казалось бы, аналогичным по своему содержанию норвежским - размер первого относительно невелик: на конец 2006 г. он не будет превышать 7-8% ВВП, в то время как в Норвегии - почти 70%! Поэтому-то северное королевство и может себе позволить идти на определенные риски в инвестировании, а Россия должна следовать политике умеренности.
Вообще говоря, ссылки на зарубежный опыт с учетом специфики российской экономики никогда не выглядели достаточно убедительными. Слепое копирование всегда опасно. И убеждаться в этом на горьких примерах нам приходилось уже не раз.
Есть и еще одно забавное следствие очередной бюджетной инициативы: оказывается, представители Минфина вполне отдают себе отчет в том, что "министерства, возможно, потеряют часть расходов, зато смогут рассчитывать свою деятельность в долгосрочной перспективе, не обращая внимания на нестабильность конъюнктуры мирового рынка". Но именно логическую связку "больше стабильности -меньше доходности" ведомство Алексея Кудрина категорически не приемлет, когда дело касается не "братьев по разуму" - чиновников, а инвесторов. Скандал с "Сахалином-2" в очередной раз показал, что представители государства регулярно пытаются одновременно и подорвать стабильность инвестиционных проектов, и снизить доходность частного бизнеса, якобы в интересах пополнения госказны.
Реализация Методологии ненефтегазового бюджетного баланса, разработанная российским Минфином, на сегодняшний день маловероятна. Скорее всего, фискалы пытаются таким образом "прощупать почву" для будущих, еще более "эпохальных" свершений: попытаться снизить государственные расходы даже вопреки политическим потребностям начавшегося двухлетнего выборного цикла; продолжить наступление на интересы регионов, которые уже сегодня не горят желанием отдавать свою долю акцизов; наконец, попытаться "поиграть" со сверхдоходами нефтегазовых холдингов, включая государственные "Газпром" и "Роснефть".
Таким образом, из набора инструментов государственной экономической политики - от противодействия притоку нефтедолларов до попыток использования складывающейся благоприятной ситуации по максимуму в интересах развития страны - предлагается... складировать нефтяные доходы "на потом", тем самым консервируя на "неопределенный срок" технологическую отсталость страны и заставляя все чаще вспоминать любимую фразу наших бабушек: "Ладно, мы-то уж как-нибудь - зато наши дети будут жить как люди!"