Штрафная служба Почему монополисты не боятся Игоря Артемьева
SmartMoney. 22 января 2007
...Как вспоминает президент РСПП Александр Шохин, когда закон о защите конкуренции только появился в Думе в 2005 г., бизнес-сообщество не на шутку испугалось. Только-только появилась надежда на прекращение налогового террора с помощью поправок, изменяющих правила работы налоговиков, а тут возникает риск быть обвиненным в доминировании и нарваться на принудительное разделение. Ко второму чтению бизнес добился кое-каких уступок — например, называть цену монопольно высокой стало возможно только при условии наличия сопоставимого конкурентного рынка, где цены ниже. Но главный механизм защиты, считает Шохин, — это суды...
На самом деле возможность есть, уверен глава пензенского управления ФАС Анатолий Авдеев. "Просто до 90% подобных пунктов в области принадлежит самому же "Транснефтепродукту", который не хочет конкуренции", — объясняет чиновник. 8 ноября пензенское ФАС предписало хозяевам трубы допустить к ней посторонних. Те, как водится, оспорили претензии в арбитраже. Тяжба угрожает затянуться, ведь обычно время работает на монополиста: пока суд да дело, он получает свою ренту.
Но в этот раз все может быть иначе. Пензенское дело, одно из первых в России, возбуждено по новому закону о защите конкуренции, вступившему в силу 26 октября. Пока ставка для нарушителя невелика: штрафы отсчитываются от копеечных МРОТ. Но "прицепом" к новому закону должны стать уже принятые Думой в первом чтении поправки в Кодекс об административных правонарушениях. По новым правилам проштрафившейся компании придется платить в процентах от оборота. Самые жесткие санкции за картельный сговор: до 4% оборота, но и за злоупотребление доминирующим положением можно лишиться от 0,5 до 2%. Для "Юго-Запад Транснефтепродукта" 2% оборота, даже если ориентироваться на данные последнего отчета (за 2005 г.), — это 45 млн руб. После вступления новых штрафов в силу и в случае упрямства нарушителей пензенскому управлению ФАС никто не помешает и дело возбудить новое. Может, проще допустить посторонних на рынок?
ВНЕ КОНКУРЕНЦИИ
Новый закон — главный козырь руководителя ФАС Игоря Артемьева и его главный успех за три года работы. "Яблочник" Артемьев с гордостью предъявляет свой административный ресурс. "Если бы президент и правительство не считали тему конкуренции приоритетом — не было бы такого закона", — говорит он. До сих попытки петербургского политика убедить всех в том, что антимонопольная служба не декорация, были не очень убедительными. Когда монополия на экспорт газа становится основой внешней политики, борьба с монополиями внутри страны выглядит искусственной.
Ведомство, которое теперь возглавляет Артемьев, получило родовую травму еще при создании. Госкомитет РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур был создан летом 1990 г. "Тогда в моде была программа "500 дней", стремление подражать западным странам, — описывает дух того времени Леонид Бочин. — Отчасти поэтому и создали комитет: чтобы все было как у больших". Министр московского правительства, с 1992 по 1997 г. Бочин возглавлял антимонопольное ведомство — как раз когда правительство возглавлял основатель "Газпрома" Виктор Черномырдин. Илья Южанов, антимонопольный министр в 1999-2004 гг., полагает, что стоящее на страже конкуренции ведомство вообще должно, подобно ЦБ, находиться вне правительства — для борьбы с монополиями нужна независимость. А вот Артемьев, возглавлявший в середине 1990-х гг. бюджетную комиссию питерского парламента, напирает на экономические причины изначальной слабости антимонопольной службы. "Приходилось заниматься сохранением единого экономического пространства: губернаторы то и дело пытались запретить вывоз из своих областей то масла, то мяса. Собственно, антимонопольный орган был мало востребован", — вспоминает Артемьев.
Теперь другое дело. "Когда решили основные задачи, связанные с бюджетом, налогами, развитием бизнеса, возникло понимание, что монополии — один из основных ограничителей роста экономики", — объясняет Артемьев. По его убеждению, России не стоит прибедняться: рыночная экономика у нас построена и ФАС вполне созрела для того, чтобы использовать опыт коллег из Евросоюза и США. В ЕС только за 2005 г. собрали с нарушителей €682,6 млн. Это при максимальном штрафе 10% оборота. Прошлой осенью европейское законодательство стало еще строже и штраф достиг 30%, а в исключительных случаях, при неоднократных нарушениях, и 100% годового оборота.
Но актуально ли это для нас? В 1990-е гг. главной проблемой экономических властей была пустая казна и приватизацию проводили, не задумываясь, появляется ли при этом новая монополия или нет. Сейчас с деньгами вроде все в порядке, но счастья нет как нет.
Бюджет ФАС вырос с 325,7 млн руб. в 2004 г. до 933 млн руб. в 2007 г., поступления от штрафов в 2005 г. по сравнению с предыдущим годом утроились и достигли 289 млн руб. "85% наших предписаний даже не оспаривается", — указывает Артемьев, но тут же признается: речь, как правило, о "мелочовке", когда дешевле заплатить, чем судиться. "Мы ни разу не отступали, не отзывали своих предписаний", — добавляет чиновник.
Можно ли назвать отступлением компромисс? Ведь именно на него приходится идти ведомству Артемьева в редких громких делах. Обвинив "Евроцемент" в монопольном повышении цен на товар, без которого доступное жилье не построить, осенью 2005 г. антимонопольщики потребовали от компании Филарета Гальчева снизить цены и заплатить в бюджет 1,9 млрд руб. Летом 2006 г. после серии тяжб чиновникам пришлось идти на мировую: в тексте мирового соглашения с компанией претензии ФАС уменьшились до 267 млн руб. При этом была учтена инвестпрограмма "Евроцемента" в 10 млрд руб. до 2010 г.: свои доходы монополист вкладывает в строительство новых и модернизацию старых заводов. Ведомство, отвечающее за свободную конкуренцию, по сути, приняло логику Минэкономразвития: главное — рост инвестиций, а крупные игроки как раз и способны аккумулировать нужные средства.
Если цементная промышленность изношена, то чем лучше электроэнергетика? "Газпром" скупает "Мосэнерго" и другие энергоактивы. "Нас это беспокоит, — говорит Артемьев. — "Газпром" может не всем станциям дать газ". Введенный два месяца назад в эксплуатацию второй блок Северо-Западной ТЭЦ в Петербурге сразу же столкнулся с дефицитом топлива. Но глава ФАС призывает понять и логику правительства: никто не хочет повторения московского отключения 2005 г., а у "Газпрома" есть деньги на обновление электрохозяйства.
России надо конкурировать на глобальных рынках. ФАС с пониманием относится и к этому. На столе у Артемьева лежит заявка с просьбой разрешить образование компании "Российский алюминий", в которой сольются активы "Русала" и СУАЛа. Новая компания будет практически полностью контролировать отечественный рынок. Свое согласие Артемьев обещает снабдить такими условиями, которые защитят российских потребителей на ближайшие "20-50 лет". Звучит красиво, но откуда такая "вилка"? Просто в России "поведенческие условия" пишутся вилами на воде. В 2005 г. ФАС разрешила "Газпрому" приобрести 51% "Нортгаза" с условием, что монополия больше не будет прикупать новые газодобывающие активы. Запрет продержался год: проиграв все суды, ФАС отменила свое предписание.
МОНОПОЛИЯ ВО ИМЯ РОССИИ
Государство выстраивает "национальных чемпионов" в шеренгу: "Газпром", Объединенная авиастроительная корпорация, АЛРОСА, подтягивается и крепнущая "Роснефть". Но даже в такой ситуации антимонопольная политика возможна, уверяет Артемьев. Главное — жесткость санкций. Ее обеспечивает триада нового закона: оборотные штрафы, возможность устанавливать коллективное доминирование на рынке, впервые четко сформулированная процедура принудительного разделения компании.
Примеры успешного разделения монополистов и в мировой практике крайне редки. Не вспоминать же хрестоматийные расчленения Standard Oil Джона Рокфеллера в 1911 г. или телекоммуникационного монополиста AT&T в 1984 г. В новейшие времена такого, казалось бы, очевидного монополиста, как Microsoft, разделить не удалось. В старом законе о конкуренции возможность разделения была чисто формальной, и за 15 лет его действия впервые всерьез на эту тему заговорили уже под конец — в деле "Евроцемента". Зато в 2007 г. Россия может стать чемпионом мира по применению антимонопольной "вышки". "Может быть разделено порядка 40 компаний", — прикидывает Артемьев. Обрасти судебной практикой новому закону поможет затянувшаяся реформа энергетики — ФАС будет подавать иски о разделении компаний, которые все еще совмещают разные функции: выработку энергии, транспортировку и сбыт. Но громких дел ждать не стоит: крупные компании, образовавшиеся на месте РАО ЕЭС, уже разделились — совмещение остается этажом ниже, на уровне муниципальных предприятий, у которых есть и сети, и сбыт, и кое-какая генерация.
Понятие "коллективное доминирование", когда три компании контролируют более 50% рынка или пять — более 70%, должно помочь выявить неявных монополистов, например, на региональных рынках нефтепродуктов, где 2-3 компании, как правило, проводят согласованную ценовую политику. Если, к примеру, ООО "Астраханьгазпром" и ООО "ЛУКОЙЛ-Нижневолжскнефтепродукт", контролирующие более 80% продаж нефтепродуктов в Астраханской области, одновременно повышают цену бензина АИ-80 на 1,7%, АИ-92 на 1,4%, а АИ-95 на 1,3%, местному управлению ФАС нетрудно заподозрить что-то неладное. Но как быть при более сложной схеме? Прошлой осенью, доказывая сговор "большой тройки" сотовых операторов, ФАС прибегла к помощи математики. МТС, "ВымпелКом" и "МегаФон" — типичный пример коллективного доминирования — установили разные межоператорские тарифы: при соединении внутри "тройки" — 0,95 руб., а с другими операторами — 1,1 руб, что поставило тех в неравные конкурентные условия. Математики из МГУ рассчитали, что вероятность случайного совпадения решений "большой тройки" — 0,0003-0,0012%. МТС и "ВымпелКом" не стали обращаться в суд и перешли на единый тариф, а вот "МегаФон" решил отстаивать свое право устанавливать такие тарифы, какие он считает нужным. Выпав из "тройки", он перестал быть монополистом. "Нас обвиняют в сговоре, но с кем? С самими собой?" — удивляется первый замгендиректора "МегаФона" Алексей Ничипоренко. Математическая модель, заказанная ФАС, в арбитражном разбирательстве вряд ли поможет. "Чтобы действительно установить коллективное доминирование, надо располагать очень мощной системой сбора данных, своего рода следственным аппаратом", — считает директор Института анализа предприятий и рынков ГУ-ВШЭ Андрей Яковлев. Без этого поймать за руку монополиста не получится. В США, например, кроме собственно антимонопольного ведомства — Fair Trade Commission — борьбой за честную конкуренцию занимается и министерство юстиции.
Ну а как же главная надежда ФАС — оборотные штрафы? Пусть "Газпром" покупает все, что хочет, пусть лоббирует закон об экспорте газа, запрещающий конкуренцию на важнейшем рынке. Главное, чтобы за малейшую попытку диктовать свою волю потребителям или клиентам полагался штраф $100 млн. Интересно, что скажет господин Миллер менеджеру, который проиграет ФАС такую сумму, задается риторическим вопросом Артемьев. Вопрос риторический хотя бы только потому, что пока Миллеру не приходится спрашивать и за проигранные 500 000 руб. — максимальный штраф на сегодняшний день. Суды с ФАС в 2006 г. "Газпром" выиграл с сухим счетом 6:0. Еще один иск пока рассматривается.
Как вспоминает президент РСПП Александр Шохин, когда закон о защите конкуренции только появился в Думе в 2005 г., бизнес-сообщество не на шутку испугалось. Только-только появилась надежда на прекращение налогового террора с помощью поправок, изменяющих правила работы налоговиков, а тут возникает риск быть обвиненным в доминировании и нарваться на принудительное разделение. Ко второму чтению бизнес добился кое-каких уступок — например, называть цену монопольно высокой стало возможно только при условии наличия сопоставимого конкурентного рынка, где цены ниже. Но главный механизм защиты, считает Шохин, — это суды. Санкции ФАС, будь то штраф, предписание снизить цену или начало разделения, вступают в силу только после окончательного проигрыша компании в суде. Так что ужесточение санкций, похоже, приведет лишь к более внимательному изучению правил игры, а значит, и более частым проигрышам ФАС. Ведь и судебную реформу в России проводили по тому же принципу, по которому создавали антимонопольную службу: важно не чтобы работало, а чтобы было "как у больших".
