Россия: Иранский вариант В новом году у российской власти могут возникнуть две параллельные вертикали: формальная и реальная

Понятие "вертикаль власти" стало символом восьмилетки правления Владимира Путина. "Нам нужна твердая президентская власть" - эти его слова исчерпывающе описывают систему, построением которой занималась кремлевская команда на протяжении означенного времени.

С точки зрения буквы Конституции президентская власть была сильна еще при Борисе Ельцине. Основной Закон дает главе Российского государства обширные полномочия, которых нет, пожалуй, ни в одной другой президентской республике.

Но едва ли не главный козырь в руках Кремля - это не прописанные в Конституции полномочия, а гибкость Основного Закона. Конституция устроена так, что перераспределять полномочия между ведомствами и создавать новые можно, не меняя в ней ни слова. В последние восемь лет власть использовала эту особенность в полную силу ради укрепления вертикали. Вероятнее всего, Кремль прибегнет к "секретному оружию" еще раз, но теперь для того, чтобы демонтировать вертикаль, или, точнее, продублировать ее с целью сохранить контроль Владимира Путина над ситуацией после окончания его второго президентского срока.

Превращения вертикали

Проблема жесткой вертикали заключается в том, что ее основателю всегда трудно покинуть властную пирамиду. С этим сталкивались многие лидеры, построившие централизованную систему управления. "Просто уйти президент не может, так как становится слишком уязвимым, - говорит журналу "РБК" руководитель группы "Меркатор" Дмитрий Орешкин. - К тому же ему надо защищать своих людей". Любой преемник, действующий в рамках существующей технологии власти, будет способен отобрать все у прежней команды. Но Владимир Путин по тем или иным соображениям не пошел на поводу у тех, кто предлагал инициировать изменения в Конституции, позволяющие ему избираться на третий срок. "Менять Конституцию не будут, да это пока и не требуется", - уверен член Общественной палаты Алексей Чадаев.

Выходом может стать преобразование вертикали в новую конструкцию. "Вся система ориентирована на так называемую преемственность курса, а по сути сохранение реальной власти у Путина и его команды", - заметил в беседе с корреспондентом журнала "РБК" научный руководитель Высшей школы экономики Евгений Ясин. При этом официальная власть фактически должна оказаться в тени. "За официальную власть дадут подержаться слабому политику, не имеющему институциональной поддержки и ресурсов, необходимых для реализации президентских полномочий", - убежден Дмитрий Орешкин.

Каким образом это можно осуществить? "Основная проблема создания новой конфигурации заключается в том, что надо вне институциональной системы суметь сохранить вертикаль, - утверждает в разговоре с журналом "РБК" заместитель директора НИИ социальных систем МГУ Дмитрий Бадовский. - И вертикаль Путина будет существовать параллельно институциональной системе власти". Первый этап этой вероятной стратегии заключается в раздроблении полномочий, которое должно функционально ослабить каждый из ее институтов, сделать невозможным принятие и, главное, реализацию ими самостоятельных стратегических решений. "Власть будет распределена между несколькими центрами, - поясняет журналу "РБК" директор Института политических исследований Сергей Марков. - Стратегия развития останется за Путиным; парламент, контролируемый Путиным, будет разрабатывать законы; экономической политикой будет заниматься правительство, контролируемое парламентом; какие-то решения среднего уровня будет принимать будущий президент". Такое разделение означает, что за прежним президентом де-факто останется право принимать решения по вопросам внешней и внутренней политики и влиять на ключевые кадровые назначения. "Создание нескольких центров власти не позволит будущему президенту усилиться", - говорит журналу "РБК" президент фонда "Политика" Вячеслав Никонов.

Этот процесс начался с реформирования правоохранительной системы и образования Следственного комитета, что неудивительно, так как силовые структуры имеют в России особое значение. Если раньше прокуратура в одиночку могла возбудить дело, задержать и арестовать человека, провести следствие и представить дело в суде, то теперь это невозможно. Для реализации вышеперечисленного необходимо взаимодействие сразу нескольких структур, чьи интересы могут пересекаться. "Это сделано для того, чтобы слишком много полномочий не скапливалось в одном силовом ведомстве", - сказал журналу "РБК" главный аналитик Института политического и военного анализа Александр Храмчихин. Подобное произошло и с антинаркотическими комиссиями, создание которых на национальном уровне поставило директора Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН) в зависимость от других силовиков, а на региональном - отдало глав территориальных УФСКН под контроль губернаторов. "Это дальнейшее усложнение системы сдержек и противовесов, не позволяющее ни одному органу власти монополизировать даже сферу своих функциональных обязанностей", - объясняет г-н Храмчихин. Таким образом, объединиться для решения конкретной задачи различные институты власти могут только вокруг Владимира Путина. Особенно если они находятся под контролем враждебных кланов и группировок.

Гарантии и рычаги

В этой системе главным рычагом контроля за новым президентом и исполнительной властью может стать парламент. "Изобретение России XX века - партийный контроль как рычаг управления - будет использован основа", - замечает Алексей Чадаев. Партия власти через Госдуму контролирует процесс утверждения премьер-министра и в случае несогласия с его действиями может вынести вотум недоверия и отправить правительство в отставку. "Состав правительства при новом президенте изменится минимально и Путин по-прежнему будет держать его под контролем", - уверен Вячеслав Никонов. Под полным контролем будет находиться и законотворческая деятельность. "За второй президентский срок 80% законов было разработано в правительстве и администрации президента, - констатирует г-н Чадаев. - В новой системе центр разработки законов и реформ перенесут на партийный механизм".

Не имея ключевого влияния на процессы, происходящие на федеральном уровне, новый президент не будет иметь и полного контроля над регионами. Ведь избрание губернаторов зависит от местных законодательных собраний, контролируемых партией власти. "На региональном уровне любая кандидатура, не устраивающая Путина, будет отметена", - говорит журналу "РБК" генеральный директор Совета по национальной стратегии Валерий Хомяков. А институт полпредств, придуманный на заре первого срока Путина для противодействия губернаторской фронде, перестал нести в себе содержательный смысл после отмены прямых губернаторских выборов. Показательно, что ни одна из этих реформ не потребовала изменений в Конституции. И лишь одна из них - "губернаторская" - вызвала некое подобие недовольства в массах. "Отмена прямых выборов губернаторов стала единственным случаем, когда общество не одобрило действий Путина", - замечает Евгений Ясин.

Единственное слабое место такой конфигурации - силовой блок, который по закону находится в оперативном управлении президента. "Безусловно, любая неразбериха в подчинении силовиков чрезвычайно опасна не только для самого силового блока, но и для страны в целом", - говорит Александр Храмчихин. Этот вопрос решается за счет дробления полномочий в ведомствах и личных взаимоотношений их руководителей с Владимиром Путиным. "Предположим, президент Зубков отдает приказ силовикам, но выполнять его они будут только с одобрения Путина", - рассуждает Дмитрий Орешкин. К тому же можно изменить конституционный закон о правительстве и отдать силовые ведомства кабинета в подчинение премьер-министру.

А в случае активных попыток нового президента выйти из-под опеки большинство в обеих палатах парламента и региональных законодательных собраниях позволит вынести ему импичмент или изменить Конституцию. "Можно обеспечить транзит власти и без изменений в Конституции, но если это потребуется, Путин ее изменит", - говорит г-н Орешкин. Конструкция предполагает и множество дополнительных элементов. "В итоге будет целая комбинация гарантий: личная уния с преемником; возможность Путину вернуться, если что-то пойдет не так; система сдержек в виде баланса между кланами; ограничение на усиление кланов и создание ими коалиций; параллельная система правительства в лице государственных корпораций", - резюмирует Дмитрий Бадовский. Но будет ли эта система способна эффективно работать?

Многополярная власть

"Главным вопросом по-прежнему остается управляемость страны. Решения принимаются, но не выполняются; деньги ассигнуются, но не приходят", - отмечает Вячеслав Никонов. Возникает вопрос, не ухудшит ли политическая перестройка систему управления. "Сильная концентрация власти в одном органе опаснее, чем создание множественности центров власти, - уверен Сергей Марков. - И если в момент кризиса высокая концентрация оправданна, то в период развития нужна конкуренция между институтами". Но Россия по природе своей государство моноцентрическое, поэтому рисков потери управляемости боятся все. "Моноцентрическая система вечная, последнюю тысячу лет мы так жили", - констатирует г-н Никонов. И появление нескольких альтернативных центров власти приводило к тяжелым последствиям для страны. В 1917 году это привело к противостоянию Временного правительства и Советов рабочих и солдатских депутатов, в 1991-м - руководства СССР и союзных республик, в 1993-м - президента и Верховного Совета. "Двоевластие чревато нестабильностью и кровью", - говорит журналу "РБК" президент Института стратегических оценок и анализа Александр Коновалов.

За примерами "смятения умов" далеко ходить не нужно. Когда нынешняя партия власти стала делиться на "крылья", то началась неразбериха, особенно в региональных элитах. "Люди не могли понять, что от них хочет власть и к какой внутрипартийной фракции им надо примкнуть", - констатирует Алексей Чадаев. То же самое произошло и в момент появления второй партии власти, когда было непонятно, какая же из них главная. "Моноцентрическая модель власти после выборов воспроизводиться не будет, - считает Дмитрий Бадовский. - Нет уверенности и в том, что можно сохранить моноцентричность вокруг Путина, когда он окажется вне вертикали". Кроме внутриполитических угроз этой новой системе существуют и внешние опасные факторы. "В напряженные моменты глобальной геополитической игры лидеры других стран начнут тестировать на прочность данную систему, - полагает г-н Бадовский. - Они станут выяснять, способен ли преемник принимать самостоятельные решения и отвечать на вызовы".

Дорога в вечность

"Переконцентрация рычагов власти связана с дефицитом легитимности политических институтов, - объясняет Алексей Чадаев. - Сейчас Владимир Путин - единственная консенсусная фигура и персонализация есть следствие ослабления институтов". Значительная часть запаса прочности новой системы заложена в его высоком личном рейтинге. "Но его легитимность заканчивается с уходом с поста президента", - констатирует Евгений Ясин. Именно поэтому для Кремля были так важны декабрьские выборы. "Политическая поддержка Путина должна быть зафиксирована и капитализирована перед его уходом", - говорит Дмитрий Бадовский. Но как этой поддержкой воспользуется Путин на техническом уровне, пока неочевидно. Частично ставка делается на партизацию политической системы: своим мандатом народного доверия президент поделился с правящей партией. Но это не снимает проблему дальнейшего развития политических институтов в стране, в результате которого ротация руководящих элит перестала бы угрожать стабильности.

"В ближайшие несколько лет, в том числе и до следующих (2012 года. - Прим. "РБК") президентских выборов, система будет достаточно устойчивой", - уверен Евгений Ясин. Но при каких условиях в России возможно строительство эффективной политической системы? Для этого необходимы одновременные изменения в элите и обществе, это долгий эволюционный процесс. Со временем политическое влияние Владимира Путина будет ослабевать, что будет сопровождаться расколом в правящей элите. В перспективе это должно привести к созданию независимых друг от друга центров власти, то есть де-факто реальному разделению властей. Вместе с тем укрепление экономики будет воздействовать на формирование сознания и ответственности у активной части общества. "Разногласия в элитах являются предпосылкой для демократизации политической системы, - резюмирует г-н Ясин. - А рыночная экономика и рост благосостояния являются двигателем этого процесса".

***

Две вертикали в одной стране

Есть ли в мире примеры одновременного существования двух вертикалей?

"В Иране эта схема работает, - рассказывает член Общественной палаты Алексей Чадаев. - Там есть президент Ахмадинежад, который облечен формальной властью, но над ним стоит Высший совет, и все реальные решения принимает аятолла". Похожая система действовала до последнего времени и в Мексике, где кандидат в президенты от власти определялся несколькими ключевыми отцами республики, как правило бывшими президентами. И затем вновь избранный глава государства работал под их чутким руководством, пока не наступал его черед становиться бывшим и переходить в когорту падре, оставляя после себя преемника. Не так давно эта схема была сломана: выборы выиграл кандидат от оппозиции.

"Строящаяся сейчас у нас система напоминает японскую и мексиканскую, - говорит генеральный директор Совета по национальной стратегии Валерий Хомяков. - Государство западного типа с доминирующей партией и оппозицией в лице КПРФ".