Госкорпорациям – нет?

Комитет по промышленной политике Совета Федерации, возглавляемый Валентином Завадниковым, решил всерьез заняться государственными корпорациями (ГК). Сформулированные в докладе комитета оценки этой новой организационно-правовой формы были столь однозначно отрицательные, что вызвали разговор на повышенных тонах на проведенном в СФ по этой тематике круглом столе.

Сразу следует оговориться, что под "государственной корпорацией" в данном случае имелись в виду не ОАО с государственным капиталом или ФГУП, а юридические лица, создаваемые в соответствии с ФЗ "О некоммерческих организациях". В частности, к таковым относятся Внешэкономбанк, Росатом, "Олимпстрой", Российская корпорация нанотехнологий ("Роснанотех"), Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной продукции ("Ростехнологии") и др. В последнее время Минтранс также выдвигал предложения создать такую государственную корпорацию в сфере автодорожного строительства (хотя и не был поддержан первым вице-премьером Сергеем Ивановым).

Как заявил Валентин Завадников, настораживает прежде всего то, что если первые ГК (Агентство по реструктуризации кредитных организаций в 1999 г. и Агентство по страхованию вкладов в 2003 г.) создавались под "точечные" проекты, то в 2007 году была отмечена уже тенденция "тиражирования" данной специальной организационно-правовой формы и в более широких сферах российской экономики. Это вызывает необходимость дать правовую оценку такому явлению и выработать позицию по дальнейшему к нему отношению.

Авторы доклада (экспертный совет комитета) обратили внимание на целый ряд негативных сторон самой сущности госкорпораций, основные из которых суть следующие.

Активы, переданные ГК, перестают быть объектом государственной собственности, и рождается некий новый вид собственности, юридически не ясный.

Нормативное регулирование госкорпораций подменяется индивидуально-правовым, и тем самым предприятия выводятся за пределы регулярного правового поля.

В большинстве законов о создании конкретных ГК полностью отсутствуют критерии оценки степени достижения их целей, в числе которых извлечение прибыли не является главной. Не прописаны и санкции за невыполнение реализуемых программ.

Допускается сращивание функций государственного управления и хозяйственной деятельности, что фактически означает "радикальный разрыв с базовыми принципами современного государства".

Невнятны мотивационные механизмы работы госкорпораций.

"Структура ГК способствует злоупотреблениям в большей степени, чем любая другая организационно-правовая форма. Механизмы контроля над ГК слабее, чем над АО, ФГУПами и ГУ", – говорится в докладе. В документе приводятся 8 конкретных способов вывода активов и превращения государственной собственности в личную. (Безвозмездное финансирование, выдача льготных кредитов, внесение средств в уставные капиталы дочерних компаний, сдача активов в аренду на льготных условиях, закупки по завышенным ценам, завышенные траты на строительство и ремонт, эмиссия долговых ценных бумаг с повышенной доходностью, манипуляции с фондовым рынком). "Итак, устройство ГК отличается отсутствием действенных механизмов контроля над их руководителями, которые получат широчайшие возможности для расхищения государственных средств", – говорится в докладе.

Также в своих выводах документ подвергает сомнению экономическую эффективность деятельности ГК как хозяйственных единиц. "Государственные корпорации не могут ускорить развитие высокотехнологичных отраслей российской экономики. Инвестиции, осуществленные в рамках или при содействии ГК, могут быть очень масштабными, однако крайне маловероятно, что они приведут к заметному увеличению выпуска и сбыта конкурентоспособной продукции", – констатирует доклад.

В числе мер государственной политики, осуществление которых следует начать незамедлительно, авторы аналитического документа указывают следующие:

- возвращение властных функций от всех созданных ГК государству и явный законодательный запрет на передачу им таковых;
- установление единообразных правил формирования руководящих органов ГК и контроля за их деятельностью со стороны государства;
- разработка и реализация программы акционирования и последующей приватизации ГК.

Если обобщить материалы доклада, то можно заключить, что, по мнению его авторов, сегодня в лице государственных корпораций осуществляется некий возврат к социалистическим принципам хозяйствования, когда сверху вниз будет идти, образно говоря, затратность, а в обратном направлении – отчетное очковтирательство. Руководители ГК будут вольны требовать себе под знаком уникальности своих работ и проектов столько средств, сколько захотят (поскольку сами будут оценивать затраты и качество продукции в положении монополистов). Какой-либо эффективности производства в таком случае ожидать, понятно, не следует.

На круглом столе в защиту государственных корпораций выступили в основном они сами. При этом наиболее эмоционально высказывался Александр Турбанов, генеральный директор как раз той ГК, случай с которой всеми признается исключительным и оправданным, – Агентства по страхованию вкладов. Тем не менее А.Турбанов охарактеризовал начавшуюся, по его оценкам, еще в августе прошлого года кампанию в СМИ против госкорпораций как "оголтелый популизм" и "нагнетание истерии", а основные положения подготовленного доклада назвал "надуманными".

Заместитель главы Внешэкономбанка Сергей Васильев уже признавал, что действительно, из-за статуса банка имеются проблемы: отсутствие критериев эффективности деятельности (если это не прибыль, то что?), искажения конкурентных отношений, нарушения прозрачности деятельности.

А член правления "Ростехнологий" Владимир Кудашкин построил свои доводы в основном на том, что опасения авторов доклада совершенно излишни, поскольку никто никакие активы выводить не собирается, злоупотреблять также и все под контролем государства. "Сегодня утверждать что-либо еще рано, необходимо поработать. Государственная корпорация – это инструмент по реализации прежних, не выполненных ранее решений. Мы в начале пути", – констатировал В.Кудашкин, назвав в целом доклад "безаппеляционным".

Противников ГК набралось больше. Активно аргументировал свою позицию председатель комитета Госдумы по собственности Виктор Плескачевский. Он, в частности, констатировал, что не может назвать конструкцию ГК удачной. Среди ее недостатков депутат отметил консервацию большой части активов от приватизации, появление публичной собственности без публичного контроля, сильное искажение экономических отношений в причастных секторах, наличие благоприятной почвы для злоупотреблений. "Я всегда буду напоминать о словах В.В.Путина, что у власти должно остаться только то имущество, которое необходимо ей для осуществления властных полномочий. Исключать же из оборота такие большие активы нет никаких оснований", – отметил В. Плескачевский.

Научный руководитель Высшей школы экономики Евгений Ясин согласился с тем, что есть острая необходимость создания правовых форм государственного финансирования тех или иных задач. "Однако ГК в этой связи – лучшее решение? Я в этом не убежден", – констатировал Е.Ясин. Он также отметил, что очень удобно получать собственность и не отвечать за ее эффективное использование.

Заместитель руководителя комитета по промышленной политике и регулированию естественных монополий РСПП Владимир Рудашевский назвал следующие, по его мнению, негативные моменты: законы об образовании конкретных госкорпораций созданы словно для того, чтобы не подчиняться общему законодательству; когда речь идет о временном характере такой практики, тогда об инвесторах нечего и думать; госкорпорация напоминает натуральное хозяйство, а не рыночного субъекта; низкая прибыльность; размытость критериев социального эффекта; "охранительный фундаментализм от приватизации"; "организационный хаос". "Зачем вообще нужно придумывать все это? Такое впечатление, что у нас больше ничего нет", – резюмировал свою позицию В.Рудашевский.

Заместитель генерального директора НПО "Сатурн" Сергей Чуклинов сказал, что создание ГК в промышленности – это уже явный "перебор". По его мнению, увеличить конкурентоспособность российских предприятий такая мера не поможет. Он отметил, что здесь проявилась "ложная иерархия ценностей" и "иллюзии, что в мире есть успешные организационно-правовые формы, аналогичные ГК".

Директор департамента стратегического анализа ООО "Финансовые и бухгалтерские консультанты" Игорь Николаев обратил особое внимание на два момента. Во-первых, переход в ГК государственной собственности формально переводит ее в разряд частной, то есть происходит практически неконтролируемая приватизация. Во-вторых, ГК наделяется функциями государственного управления, то есть налицо процесс, противоречащий либерализации экономики. "Сколько писалось в свое время о необходимости, например, разделения регулирующих и хозяйственных функций в МПС, сколько говорилось о необходимости соблюдения этого принципа в рынке – и, пожалуйста, сегодня мы видим здесь просто нонсенс", – констатировал И. Николаев.

Несколько более лоялен к ГК был руководитель сектора институтов государственного регулирования экономики Института экономики РАН Алексей Зельднер (очевидно, в соответствии с родом своих занятий). Он сказал, что к госкорпорациям не может быть однозначного подхода. "Это вынужденная реакция на то, что не удалось развернуть экономику страны от сырьевой направленности в сторону производства новых продуктов и технологий. Это спонтанная попытка, последний скачок к тому, чтобы сконцентрировать ресурсы и направить их в инновационном направлении. И в этом смысле данное стремление – бесспорно положительное", – заявил А.Зельднер. В то же время, по его мнению, вывод порядка 22% объема средств бюджета из свободного оборота в практически монополистическую сферу без государственного регулирования цен приведет к их скачку. "Надо вводить специальные законы о госкорпорациях и о регулировании цен", - считает А.Зельднер.

В целом дискуссия отчетливо показала, что частный вопрос о госкорпорациях является сегодня актуальным аспектом более широкой темы о формах и способах государственного регулирования экономики. При этом четко видно, что везде, где не удалось создать нормальных условий для развития бизнеса, где по-прежнему имеет место забюрократизированность экономики и неблагоприятный инвестиционный климат, у власти появляется "большевистский" искус решить вопрос более быстрыми и решительными методами путем непосредственного управления государства хозяйственными процессами, по возможности обходя рынок.

Напомним, что великий экономист, классик рыночной теории Людвиг Мизес писал по этому поводу: "Все разновидности вмешательства в рыночные явления не только не способны достичь целей, которые ставятся их авторами и сторонниками, но и создают положение дел, которое с точки зрения оценок самих их авторов и пропагандистов является менее желательным, чем предшествовавшее ему состояние, которое они были предназначены изменить. Если кто-то желает исправить очевидные несоответствия и нелепости дополнения первого акта вмешательства все большим количеством этих актов, то он должен заходить все дальше и дальше до тех пор, пока не будет полностью уничтожена рыночная экономика и ее не заменит социализм".

"Регуляторы всегда нуждаются в новых регуляторах и сами их порождают", – была убеждена одна из самых блестящих публицистов ХХ века американка Айн Рэнд.

А всемирно известный нобелевский лауреат Фридрих Хайек по этому поводу указывал: "Либералы не отрицают, что там, где не удается создать условий для эффективной конкуренции, надо использовать другие методы управления экономической деятельностью. Но либералы решительно возражают против замены конкуренции координацией сверху".

Отрадно отметить, что круглый стол показал: во властных и экспертных кругах России сегодня пока еще достаточно людей, которые отчетливо понимают пагубность антилиберального пути и убеждены в необходимости приведения ситуации с госкорпорациями в нормальное правовое и экономическое поле.

Комитет по промышленной политике Совета Федерации предложил всем участникам круглого стола в течение двух недель направить свои предложения, после чего будут выработаны соответствующие рекомендации.