• A
  • A
  • A
  • АБВ
  • АБВ
  • АБВ
  • А
  • А
  • А
  • А
  • А
Обычная версия сайта

Не костыли, а стимулы

Эксперт. 28 июня 2010

Возврат к так называемой естественной норме безработицы на уровне 6 - 7% возможен в условиях быстрого подъема экономики и лишь при одном условии - если государство научится формировать стимулы для создания новых рабочих мест. Об этом пишет в своей статье Ростислав Капелюшников, заместитель директора Центра трудовых исследований ГУ-ВШЭ

Будущее рынка труда в России.

Возврат к так называемой естественной норме безработицы на уровне 6- 7% возможен в условиях быстрого подъема экономики и лишь при одном условии - если государство научится формировать стимулы для создания новых рабочих мест

Данная публикация представляет собой заключительную часть исследования российского рынка труда в период кризиса. Первая часть работы, посвященная анализу специфики подстройки рынка труда к резко изменившимся макроэкономическим условиям, была опубликована в прошлом номере журнала.

В условиях экономического кризиса 2008-2010 годов российский рынок труда продемонстрировал высокую степень адаптивности. Он вновь подтвердил свою способность амортизировать даже сильнейшие макроэкономические шоки, не порождая высокой открытой безработицы. Основным инструментом адаптации стало резкое сжатие продолжительности рабочего времени за счет широкого использования разнообразных форм неполной занятости. Ценовая подстройка, а также увольнения, тем более массовые, играли явно второстепенную роль.

Можно ли считать такое поведение российского рынка труда нестандартным? Насколько оно отличалось от того, что наблюдалось в других странах, тоже пострадавших от мирового экономического кризиса? Чтобы ответить на этот вопрос, российский опыт необходимо рассмотреть в межстрановой перспективе.

И все-таки не как все

На графике представлены данные о динамике безработицы в ведущих экономиках мира в 2007-2010 годах. Из них следует, что в России разность между кризисным максимумом и докризисным минимумом по показателям общей безработицы составляла примерно 3 процентных пункта. Аналогичная оценка по странам ЕС - 3 п. п., по США - почти 6 п. п. (!), в среднем по всем странам - членам ОЭСР - 3 п. п. Казалось бы, в реакции на кризис российского рынка труда не было ничего уникального.

Однако такое заключение было бы преждевременным. Во-первых, в российской экономике уровень безработицы после первоначального рывка стал достаточно быстро снижаться и в настоящее время превосходит докризисный минимум лишь на 2 п. п. А в большинстве развитых экономик он продолжает удерживаться вблизи пиковых значений. Во-вторых, в России падение ВВП было в два - два с половиной раза сильнее, чем в среднем в странах ОЭСР. Поэтому если говорить о чувствительности показателей занятости и безработицы к спаду экономической активности, то в России она была явно ниже, чем во многих других экономиках мира. Это значит, что кризисные потрясения переживались российским рынком труда не так болезненно, как рынками труда большинства других стран. Но каковы источники такого не вполне стандартного поведения? По мнению многих аналитиков, все дело в специфической политике на рынке труда, которую с началом кризиса стало проводить государство.

Что дала политика поддержки занятости?

Как уже было отмечено, в российском случае главным механизмом, помогавшим в критических условиях сдерживать падение занятости и рост безработицы, стало повсеместное использование предприятиями различных нестандартных режимов труда. Но в тот же период правительство приняло и стало реализовывать масштабную антикризисную программу дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда, среди прочего предполагавшую активное субсидирование неполной занятости.

Программа включала в себя четыре основных элемента:организация опережающей профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации;создание временных рабочих мест;содействие переезду работников для замещения рабочих мест в других местностях;поддержка малого предпринимательства и самозанятости.

Главным направлением как по числу участников, так и по объему выделенных средств стали меры по организации общественных и временных работ. В их рамках государство осуществляло финансирование (в размере минимальной заработной платы) временной занятости для лиц, не занятых трудовой деятельностью, а также для работников, оказавшихся "под риском увольнения"(переведенных на неполное рабочее время, отправленных в вынужденные отпуска и т. д.). В течение 2009 года участниками этой подпрограммы стали 2,4 млн человек, из которых 1,5 млн, или свыше 60%, составили работники, занятые в различных нестандартных режимах. (Оставшиеся 40% - лица, не занятые трудовой деятельностью, зарегистрированные в службах занятости, включая безработных.) В общей сложности мерами по предоставлению временных рабочих мест было охвачено 115 тыс. предприятий. Существует мнение, что именно это массированное субсидирование государством неполной занятости заставляло предприятия отказываться от увольнений и вместо этого переводить "лишних"работников на неполное рабочее время или отправлять их в вынужденные отпуска и что без него российской экономике не удалось бы избежать обвального роста безработицы.

К сожалению, технические особенности сбора и публикации данных затрудняют оценку даже количественных параметров антикризисной программы дополнительных мер на рынке труда, не говоря уже об оценке ее эффективности. Дело в том, что количество участников программы рассчитывается нараста ющим итогом с начала календарного года.

Кроме того, публикуемые Рострудом оценки являются показателями потоков, а не запасов, и потому не дают представления о числе ее участников по состоянию на тот или иной момент времени. Но тезис о том, что только государственное вмешательство в форме субсидирования неполной занятости позволило российскому рынку труда избежать всплеска безработицы, в любом случае выглядит малоубедительно.

Во-первых, нельзя забывать, что с наступлением кризиса предприятия сразу же (причем по собственной инициативе) начали переводить работников на неполное время и отправлять их в вынужденные отпуска. Что же касается государственной программы дополнительных мер на рынке труда, то она реально заработала не ранее второго квартала 2009 года.

Во-вторых, ориентировочные расчеты показывают, что подпрограмма временной занятости для работников, оказавшихся "под риском увольнения", могла одномоментно охватывать порядка 300-350 тыс. человек, что составляет менее 0,5% от численности экономически активного населения. Иными словами, сокращение безработицы, которое даже в лучшем случае она была способна обеспечить, оказывается достаточно скромным - не более 0,5 п. п.

В-третьих, государственные меры затронули сравнительно небольшую часть работников, переводившихся в режим неполной занятости. По данным Росстата, работники, охваченные подпрограммой по созданию временных рабочих мест, составляли лишь 0,8% от среднесписочной численности персонала, 8% от всех не полностью занятых и 25% от не полностью занятых по вынужденным причинам (оценки по семи ведущим секторам экономики, для которых имеются соответствующие данные;см. таблицу 1). Это означает, что основная масса российских предприятий активно использовала различные формы неполной занятости, не получая какой-либо специальной финансовой подпитки со стороны государства.

В-четвертых, нет сомнений, что даже при отсутствии государственной поддержки подавляющее большинство работников, ставших участниками подпрограммы временной занятости, не были бы уволены, а продолжали бы оставаться в штате своих предприятий. Реальное отличие состояло бы в том, что в таком случае оплата, которую они получали бы, находясь в режиме неполной занятости, была бы меньше (для кого-то, возможно, существенно меньше).

Ведущая роль в сдерживании роста безработицы принадлежала самим предприятиям, которые, как и в прежние времена, вместо того чтобы избавляться от "лишних"работников, предпочитали удерживать их, либо переводя на работу по сокращенному графику, либо отправляя в вынужденные и квазидобровольные отпуска.

Административный прессинг:мифы и реальность

Существует, однако, альтернативное объяснение не вполне стандартного поведения российского рынка труда в условиях кризиса, пользующееся не меньшей, если не большей популярностью. Вполне возможно, что главным фактором, позволившим избежать всплеска открытой безработицы, была не столько формальная поддержка государством неполной занятости, сколько неформальное давление, которое в кризисный период оно стало оказывать. Известно множество примеров, когда, опасаясь обострения социальной обстановки на своих территориях, местные и региональные власти вынуждали руководителей предприятий отказываться от планов сокращения численности персонала, угрожая им в противном случае всевозможными карами.

Этот жесткий административный прессинг, несомненно, мог замедлить темпы сброса занятости - во всяком случае, на какое-то время. И все-таки его влияние на выбор механизмов кризисной подстройки тоже не следует преувеличивать. Как уже упоминалось, при сокращении численности персонала российские предприятия почти никогда не прибегают к вынужденным увольнениям, не говоря уже о массовых. Поэтому когда некоторые из них начинают оглашать свои планы по радикальному сокращению занятости, чаще это отражает не столько их действительные намерения, сколько попытки "шантажировать"местные и региональные власти опасностью социального взрыва с целью выбивания различных льгот и привилегий. Чрезмерные публичные проявления обеспокоенности со стороны высокопоставленных федеральных и региональных политиков и чиновников возможным ростом безработицы могли лишь усиливать склонность руководителей предприятий к такому шантажу.

Имеющиеся эмпирические данные свидетельствуют, что противодействие предполагаемым увольнениям со стороны местных и региональных властей не может считаться главной причиной, подталкивавшей предприятия к придерживанию "лишних"работников. Сошлемся на результаты опросов промышленных предприятий "Российского экономического барометра".

С одной стороны, эти данные подтверждают, что с началом кризиса неформальное давление местных и региональных властей на предприятия действительно резко усилилось. Если в докризисный период о таком давлении упоминали обычно не более 1-2% предприятий с избыточной рабочей силой, то во время кризиса доля таковых выросла до 13-15%. С другой стороны, они показывают, что даже в условиях кризиса противодействие властей предполагаемым увольнениям оставалось весьма избирательным. Рейтинг этого фактора намного уступал рейтингу таких факторов придерживания избыточной рабочей силы, как социальная ответственность руководства предприятий (50%), ожидание возобновления спроса на выпускаемую продукцию (40-50%), высокие издержки, связанные с увольнением работников (30-40%), стремление сохранить статус предприятия (15- 30%), нежелание создавать напряженность в коллективе (15-20%), технологические ограничения (около 20%).

Все это заставляет полагать, что разнообразные формы временной подстройки, ставшие на российском рынке труда основным механизмом кризисного приспособления, были нащупаны спонтанно самими предприятиями, а не навязаны им сверху государством. И популярность среди них программы общественных и временных работ, скорее всего, объяснялась тем, что она шла в русле того, что они делали или готовы были делать сами.

 Что впереди?

 В конечном счете состояние рынка труда является производным от общей ситуации в экономике. Еще одна волна кризиса (если она вдруг случится) наверняка вызовет новый всплеск безработицы;балансирование экономики на грани нулевого роста может сопровождаться стагнацией занятости. Труднее сказать, способен ли даже энергичный экономический подъем обеспечить быстрое оздоровление на рынке труда. Какие развилки здесь существуют и от чего будет зависеть дальнейшая динамика показателей занятости и безработицы?

Отметим прежде всего, что строить прогнозы о том, когда же безработица сможет вернуться на уровень, достигнутый перед самым началом кризиса, строго говоря, не имеет смысла. В 2007-м - первой половине 2008 года российская экономика находилась в явно перегретом состоянии, и только это позволило тогда сбить безработицу ниже отметки 6%. Возвращение к этому уровню возможно только в случае нового перегрева, сопоставимого со сверхбумом того периода. Вместе с тем, для того чтобы показатели общей безработицы вошли в коридор 6-7%, может понадобиться не так много времени. Не исключено, что при отсутствии новых шоков уже через непродолжительное время им удастся сместиться в эту зону значений.

В кризисных условиях динамика занятости и безработицы во многом определяется тем, как быстро и как сильно соискатели рабочих мест начинают снижать свои запросы по заработной плате, сформировавшиеся ранее, на основе докризисных ожиданий и представлений. Если этот процесс идет достаточно активно, то даже при сильном первоначальном всплеске через непродолжительное время безработица начинает снижаться. По косвенным свидетельствам ( данным социологических опросов, информации рекрутинговых агентств и др.), в период кризиса российские работники стали намного менее требовательными с точки зрения запрашиваемой заработной платы. Если это так, то по мере постепенного улучшения экономической ситуации безработица едва ли будет долго удерживаться на нынешней отметке и может действительно достаточно быстро пойти вниз.

"Окна"гибкости

В краткосрочной перспективе критическая проблема, стоящая перед российским рынком труда, может быть описана так:во что будет трансформироваться огромный навес вынужденной неполной занятости, который сформировался с началом кризиса и продолжает поддерживаться до сих пор? Возможны два варианта. Первый:неполная занятость начинает трансформироваться в открытую безработицу, что вызывает ее резкий скачок. Второй:по мере выхода экономики из кризиса большинство не полностью занятых вместо того, чтобы пополнять ряды безработных, начинают возвращаться к работе в нормальном, полновременном режиме на своих прежних или на новых рабочих местах.

(Примерно по такому сценарию разворачивались события в конце 1990-х годов, когда рассасывание огромного навеса неполной занятости не сопровождалось формированием сверхвысокой безработицы). Последний вариант представляется более вероятным и, как было отмечено в нашей первой публикации, де-факто он уже начал реализовываться:процессы снижения безработицы и неполной занятости идут параллельными курсами.

В то же время это предполагает, что посткризисное восстановление занятости едва ли может быть скачкообразным. Как и всегда при выходе из кризиса, предприятия будут сначала переводить работников, трудившихся по сокращенному графику или находившихся в простое, обратно в режим полного рабочего времени и лишь затем станут пытаться наращивать занятость.

Однако, по мнению некоторых аналитиков, ощутимого роста спроса на рабочую силу не следует ожидать даже тогда, когда навес неполной занятости наконец исчезнет. Привлекать новых работников в хорошие времена имеет смысл только в том случае, если известно, что от них без особых хлопот можно будет затем избавиться в плохие времена. Однако в кризисный период жесткий административный прессинг со стороны государства резко увеличил для предприятий издержки, связанные с наймом и увольнением работников. Следствием этого может стать посткризисная стагнация спроса на труд, из-за чего российская экономика рискует надолго зависнуть в "плохом"равновесии с устойчиво высокой безработицей.

Похоже, однако, что эти опасения преувеличены:уровень вакансий даже на пике кризиса оставался далеко не нулевым;в том, что касается найма и увольнений, у российских предприятий по-прежнему сохраняются значительные "окна"гибкости (пусть неформально, за счет использования лазеек в действующем законодательстве);оптимизация численности персонала производится ими преимущественно путем замораживания найма. Еще важнее, что значительная часть рабочей силы сосредоточена в неформальном секторе (самозанятые, занятые по найму у физических лиц и др.), свободном по факту от действия многих законодательных и административных ограничений. Поэтому маловероятно, что занятость и безработица вообще никак не отреагируют на энергичный подъем экономики - если, конечно, он все-таки начнется.

Бремя отеческих забот Более серьезная угроза стагнации занятости связана с другим - с мерами государства по возгонке социальных стандартов. Как известно, с началом кризиса была поднята минимальная заработная плата;резко повышена оплата труда работников бюджетного сектора;увеличены пособия по безработице и расширен доступ к их получению. Но и в посткризисный период государство, похоже, собирается придерживаться того же курса:в повестку дня вернулась отвергнутая, как казалось, идея об индексации в текущем году минимальной заработной платы и заработной платы бюджетников. В 2011 году ожидается повышение уровня страховых сборов, начисляемых на фонд оплаты труда, и т. д. Провоцируемая этими мерами эскалация издержек на рабочую силу будет ослаблять конкурентные позиции российского бизнеса, подталкивать предприятия к отказу от создания новых рабочих мест, способствовать сохранению неэффективной структуры занятости и в перспективе вести к выталкиванию все большего числа работников за пределы рынка труда.

Более того, государство, по-видимому, не планирует сворачивать антикризисные программы на рынке труда, в рамках которых оно фактически вступало с предприятиями (прежде всего с самыми крупными) в торг, платя им за сохранение рабочих мест. Поэтому можно ожидать, что искажающий эффект этих программ сохранится, а по мере улучшения ситуации в экономике он будет даже усиливаться. Своими действиями государство будет и дальше тормозить процесс перемещения рабочей силы с менее производительных рабочих мест на более производительные, из менее эффективных отраслей и секторов экономики в более эффективные. В итоге очищающее воздействие кризиса на структуру занятости, скорее всего, окажется незначительным.

Неформалы поневоле

С высокой степенью вероятности восстановление занятости будет сопровождаться дальнейшим ухудшением ее структуры. Можно ожидать, что в посткризисный период продолжится процесс перераспределения рабочей силы из корпоративного (формального) сектора экономики в некорпоративный (неформальный). Скорость этого процесса поражает воображение. За 2000-2008 годы при росте общего числа занятых на 4 млн человек число занятых в корпоративном секторе сократилось на 2 млн, а на крупных и средних предприятиях - на 5 млн. В 2000 году на долю неформального сектора приходилось чуть более 20% от всех занятых, на долю формального - почти 80% (при доле занятых на крупных и средних предприятиях 66%). К 2008 году соотношение резко изменилось:доля занятости вне корпоративного сектора выросла до 28%, тогда как доля занятости внутри его упала до 72% (еще сильнее провалилась занятость на крупных и средних предприятиях - до 55%). Экономический кризис только усилил действие долгосрочной тенденции к деформализации трудовых отношений:за 2009 год охват формальной занятостью снизился еще на 1 п. п.

Нет никаких видимых причин для того, чтобы в посткризисный период эта тенденция оказалась прервана или обращена вспять. Под ее действием сегмент рабочих мест, защищенных трудовым законодательством, скорее всего, продолжит сжиматься, в то время как сегмент рабочих мест, где оно фактически бездействует, будет становиться все шире. И чем активнее будет государство повышать социальные стандарты и ужесточать контроль за политикой предприятий на рынке труда, тем быстрее защищенные рабочие места будут вытесняться незащищенными. Даже если при улучшении ситуации в экономике формальная занятость начнет расти, рассчитывать на ее полное восстановление до прежних докризисных значений в любом случае не следует. Ее прирост будет слабым и рано или поздно сменится новым падением - как, собственно, уже происходило на рубеже 1990-2000-х годов при окончании предыдущего экономического кризиса.

***

По какому пути станет дальше развиваться ситуация на рынке труда, зависит от многих факторов - как экономических, так и политических. Вялый экономический подъем гарантирует как минимум ее неухудшение, быстрый рост способен обеспечить ее кардинальное улучшение с возвращением к естественной норме безработицы в диапазоне 6-7%.

Вполне вероятно, что вхождение в эту зону уже не за горами. По последним данным Росстата, в мае 2010 года безработица вплотную приблизилась к верхним границам данной зоны, опустившись до уровня 7,3%.

Но окончательно пойти на поправку рынок труда сможет только при одном условии - если государство не станет своими действиями и дальше подрывать стимулы к созданию новых рабочих мест, которые в российских условиях по-прежнему остаются крайне ослабленными.