Прирастать провинцией

Анализ ситуации на предприятиях разных отраслей, проведенный нашим университетом, показывает, что реструктуризация бизнес-процессов и внедрение современных технологий в промышленности часто повышают выработку на человека в 5-10 раз. Так, директор одного из старых предприятий в Свердловской области рассказал нам о запускаемом в кооперации с иностранными инвесторами новом производственном участке. Выработка на рабочего будет составлять 36 млн. руб. в год - против нынешних 2,5 млн. в среднем по предприятию. Проблема же заключается в том, что за последние полтора года этот завод, столкнувшийся в условиях кризиса с примерно двукратным падением спроса, уже из 2,5 тыс. человек, работавших в середине 2008 года, сократил около тысячи. Между тем рост производительности труда неизбежно связан с серьезными социальными издержками - массовым высвобождением рабочей силы на старых предприятиях. Осознание этих рисков на разных уровнях власти приводит к тому, что, декларируя необходимость модернизации, на самом деле государство блокирует этот процесс на конкретных предприятиях, не позволяя им проводить существенное сокращение персонала. Единственный рациональный выход из этой «институциональной ловушки»и инструмент «социально безопасной»модернизации - радикальное улучшение инвестиционного климата, с обеспечением благоприятных условий входа на рынки для новых фирм, способных создавать новые рабочие места. Эта тема, мягко говоря, не нова. Разговоры об улучшении инвестиционного климата ведутся с середины 1990‑х. Но без заметных результатов. Одна из причин в том, что проблема эта комплексная, затрагивает все уровни власти:федеральный, региональный, местный. Однако более детальное рассмотрение системы взаимодействия с инвесторами (не только в России, но и в других странах) показывает, что разные уровни власти в этом процессе играют разные роли, у них различные стимулы и возможности. Центральное правительство (в России - федеральные власти) задает базовые «правила игры». Однако в больших странах оно находится слишком далеко от конкретного инвестора (если речь не идет о крупных и сверхкрупных компаниях), и - за исключением масштабных «политических»проектов - обычно преследует скорее свои ведомственные выгоды, нежели интересы инвестора. Местные власти расположены ближе всего к потенциальному инвестору. Однако их чиновникам очень часто не хватает квалификации. Кроме того, у местных властей обычно нет достаточных полномочий и влияния для того, чтобы в комплексе решить проблемы инвестора:подключение к сетям, получение разрешений на строительство и т. д. Напротив, региональное начальство, находящееся в середине «вертикали власти», может координировать деятельность территориальных подразделений федеральных органов и способствовать взаимодействию инвесторов с муниципальными администрациями. Именно так выстроены механизмы привлечения капитала и инвестиций в Китае, Мексике и ряде других развивающихся стран. Движущий элемент такой системы управления экономикой - конкуренция между регионами, заинтересованными в расширении налоговой базы и создании новых рабочих мест. Однако для движения в этом направлении в России региональные и местные власти должны иметь стимулы и обладать достаточными компетенциями и навыками в работе с инвесторами. Проблема в том, что действующая сейчас система оценки губернаторов (Указ Президента России от 28 июля 2007 года №825 с последующими изменениями) содержит несколько сотен разнородных индикаторов и в целом совершенно не операциональна. Более того, механизм межбюджетных отношений устроен так, что регионы, которые пытаются привлекать инвесторов и увеличивать свою налоговую базу, рискуют лишиться трансфертов и субсидий из федерального центра. Может ли эта ситуация измениться? Да, судя по некоторым сигналам, исходящим из окружения Дмитрия Медведева. По инициативе президентской администрации на июнь назначено заседание Госсовета по теме «Инвестиционный климат в регионах». Первые совещания по его подготовке показали, что региональные администрации сильно неоднородны. Наряду с теми, кто по-прежнему ориентирован на пробивание федеральных трансфертов и субсидий и отгораживание регионального рынка для своих, аффилированных фирм, есть те, кто в существующих условиях пытается наладить работу с инвесторами. Характерно, что речь идет не только о новых губернаторах, пришедших из бизнеса (Пермь, Красноярск, Тверь). Это могут быть и старые кадры (Томск, Нижний Новгород, Калуга), если у них есть длинный «горизонт интересов»и квалифицированные управленческие команды. Эти впечатления подтверждаются результатами последних исследований ГУ-ВШЭ (Andrei Yakovlev (2010) Statebusiness relations in Russia in the 2000s:From the capture to a variety of exchange models? Paper prepared for ISNIE 2010 conference. March 2010). Одним из факторов изменений качества государственного управления на региональном уровне стала реформа межбюджетных отношений 2002-2003 годов, перераспределившая доходы от регионов в пользу федерального центра, а также усложнившая и формализовавшая доступ территорий к федеральным трансфертам субсидиям. В итоге по крайней мере часть более «продвинутых»губернаторов стала задумываться о том, чтобы наряду с лоббированием помощи из Москвы попытаться увеличить доходы своих бюджетов за счет привлечения в регион частного капитала и инвестиций. В качестве примера такого рода можно привести деятельность Министерства инвестиционной политики Нижегородской области. Оно было создано в 2005 году для более эффективного привлечения инвестиций в регион и выполняет функции «одного окна»- рассматривает и согласовывает инвестиционные проекты всех приходящих регион российских и зарубежных компаний с объемом инвестиций свыше 100 млн. руб. Согласно действующим регламентам, решение о поддержке проекта правительством области или отказе от его реализации принимается в срок до трех месяцев. Важную роль в оперативном согласовании этих решений играет Инвестиционный совет при губернаторе области, куда входят руководители структурных подразделений областного правительства, руководители территориальных федеральных органов государственной власти, главы крупных муниципальных образований, руководители ведущих предприятий региона. За время существования министерства среднегодовой объем инвестиций в основной капитал предприятий вырос в области почти на 80%, а среднегодовой приток иностранных инвестиций за 2006-2008 годы увеличился в 3,4 раза. Эти сдвиги также подтверждает обследование тысячи предприятий обрабатывающей промышленности, проведенное ГУ-ВШЭ в феврале - июне 2009 года. Регрессионный анализ результатов опроса свидетельствует, что значимым фактором предоставления поддержки региональных властей было осуществление предприятием в период 2005-2008 годов крупных инвестиционных проектов. Так, среди «активных инвесторов»ту или иную поддержку на региональном уровне в 2007-2008 годах получали 36,5% фирм - против 25% для «нерегулярных инвесторов»и 17% в группе фирм без инвестиций. Стоит отметить, что для получения поддержки федеральных властей этот фактор не оказался значимым. Существенными же были:участие государства в капитале, поддержание занятости, создание предприятия до 1991 года и его расположение в менее развитом регионе. Сказанное означает, что при всем несовершенстве действующего законодательства можно эффективно работать с инвесторами уже сейчас. Надо лишь выявлять и распространять лучший опыт, а также дать стимулы к его внедрению на местах. Существенным фактором улучшения бизнес-климата в регионах также может стать вовлечение представителей бизнеса в процесс выработки соответствующих решений. На прошедших обсуждениях предприниматели (пока только в «Деловой России») с самого начала заняли здравую позицию. В частности, они говорят об анализе и распространении лучшей практики, необходимости передачи на региональный уровень полномочий по координации территориальных подразделений федеральных ведомств - с идеей превращения региональных администраций в front office по работе с инвесторами. Вместе с тем есть риски того, что все закончится разговорами и раздачей пары десятков поручений, которые затем благополучно «утонут»в недрах бюрократического аппарата. Некоторые чиновники и эксперты уже склоняются к тому, чтобы в очередной раз решить проблему «системно и комплексно», что вполне соответствует доминирующей в последнее время бюрократической логике, и предполагают разработку сотен поправок в десятки нормативных актов. В этом контексте весьма характерно, что, по опросам ГУ-ВШЭ, для многих предприятий пусть несовершенные, но стабильные «правила игры»часто оказываются предпочтительнее процесса их перманентного совершенствования. Превращение региональных администраций в front office по работе с инвесторами предполагает расширение полномочий регионов - иными словами, децентрализацию системы управления. О необходимости такой децентрализации в экономической сфере уже давно говорят многие уважаемые эксперты (например, профессор МГУ Наталья Зубаревич). Однако другие не менее уважаемые либерально мыслящие аналитики (прежде всего ассоциированные с ИНСОР) тезис о расширении экономических полномочий регионов выдвигают в «одном пакете»с выборностью губернаторов, развитием политической демократии и т. д. Но предположение, что одно невозможно без другого, - чистое заблуждение. Успешный опыт Китая показывает, что централизованная политическая система, монополия КПК, вполне уживается с «налоговым федерализмом»и конкуренцией регионов за привлечение капитала и инвестиций. Такая модель создает стимулы для развития и может быть устойчивой. Какая из этих тенденций - прагматический здравый смысл или бюрократическое производство новых нормативных актов - в итоге возобладает, станет ясно в ближайшие месяцы.