Жилищная политика в России - мифы, заблуждения и реальность

В большинстве стран жилищная политика является одной из наиболее значимых отраслей публичной политики, одной из наиболее острых и постоянных тем общественных дискуссий.
В общественном сознании России жилищной политики как таковой не было почти сто лет. Одномерная и выхолощенная (вне жилищной экономики) система государственных мер советской эпохи никак не могла претендовать на статус полноценной политики. В 1990-е годы слова «жилищная политика» казались окончательно вытесненными такими терминами, как «реформа ЖКХ» или «подготовка к зиме». Еще одной причиной стала бессрочная и бесплатная приватизация, длящаяся с 1990 года. Во многих странах формирование и использование государственного и муниципального жилья, жилья социального, является ядром (иногда относительно небольшим) жилищной политики, поскольку это наиболее энергичная форма государственного вмешательства в функционирование жилищного рынка. В России это было тем более так. С началом приватизации это ядро из поля жилищной политики как бы исчезло: ведь если государственное и муниципальное жилье - это жилье, которое «пока не приватизировано», и сколько его останется через год, никто не знает, какая тут может быть долгосрочная стратегия.
В последнее время вновь стали говорить о жилищной политике, что чрезвычайно отрадно. Стали говорить, потому что ситуация изменилась. Во-первых, с точки зрения бюджетной обеспеченности не так гнетет пресловутая «подготовка к зиме», можно поднять голову и оглядеться по сторонам. Во-вторых, с принятием Жилищного кодекса Российской Федерации (ЖК РФ), других законов законодатель внес некоторую ясность относительно того, во что публичная власть намерена вмешиваться, а во что нет. В частности, выяснилось, что социальное жилье сохраняется, причем не на маргинальном уровне в 1-2 процента как, скажем, в США, а в качестве серьезного сегмента жилищного фонда - на уровне 15-20 процентов, как в большинстве европейских стран (сколько именно - зависит от количества жилья, которое будет приватизировано до окончания бесплатной приватизации в 2010 году). За социальное жилье (жилищный фонд социального использования) отвечают органы местного самоуправления, они же должны его строить из средств своих бюджетов, скорее всего, в основном после 2010 года, когда не будет риска «потерять» это жилье на следующий день после передачи его внаем. Сколько такого жилья нужно строить? В каких районах города строить? Каким должно быть это жилье? Что делать с оставшимися неприватизированными квартирами в многоквартирных домах? Один вопрос тянет за собой следующий, и постепенно формируется проблемное поле «настоящей» жилищной политики, все более выходящее за рамки проблем собственно социального жилья.
На этом этапе особенно важно правильно расставить вехи, забить колышки под фундамент вновь отстраиваемого здания жилищной политики. А это не так просто, как кажется. Информационная недостаточность последних лет чревата появлением мифов и проектов «вечных двигателей». Все это способно серьезно затормозить «строительство». Опасности здесь по большому счету две:
1) неправильно оценить уроки мирового опыта и основные глобальные тенденции развития в жилищной сфере и
2) ошибиться в оценке нашего сегодняшнего положения и того пути, который был пройден за годы реформ.
В контексте сказанного показательна недавно вышедшая книга В. Глазунова и В. Самошина «Доступное жилье. Люди и национальный проект»[i], в которой предпринимается попытка комплексного взгляда на жилищную сферу и одновременно разворачивается система мифов и заблуждений, складывающаяся вокруг этого на наших глазах. Рассмотрим их по порядку.
«Сложившаяся в современной России структура жилого (правильно -жилищного - А.П.) фонда по формам собственности является резко неэффективной... Причина нашего попадания в {институциональную} ловушку - ошибочная приватизация обособленных квартир в государственных домах (с. 49). Смешение форм собственности в многоквартирном доме, то есть принцип конгломерата, закреплен в новом ЖК и в нем нет ни одного намека, что от такого жилья надо избавляться» (с. 65).
Сама по себе структура жилищного фонда по формам собственности не является эффективной или неэффективной. Другое дело, что многоквартирный дом действительно является чрезвычайно сложным объектом для эффективного управления, особенно в российских условиях, и эту проблему предстоит решать еще долгие годы. Но причина этого более серьезная, чем «ошибочная приватизация». Большая часть жилищного фонда России построена в 60-80-е годы двадцатого века в условиях плановой экономики. Построена без учета сигналов рынка в том виде, в каком в условиях рыночной экономики мы не могли бы себе позволить жить, либо не захотели бы жить, имей мы возможность выбора. Дело не только в «сверхбольших» многоквартирных домах, где особенно трудно принимать согласованные решения по всем вопросам (от капитального ремонта дома до замены перегоревшей лампочки), но также и в системах коммунального обеспечения, использованных строительных материалах и т. д. Этот огромный массив недвижимости чрезвычайно трудно «вписать в рыночную экономику», и «хороших» решений здесь пока не найдено. Можно было бы только поддержать тезис авторов о том, что введение обязательности членства в товариществах собственников жилья (ТСЖ) (с. 74) способствовало бы улучшению управления многоквартирными домами. Но опять же нужно считаться с реалиями, в которых формируется новая жилищная политика - добровольность членства в ТСЖ установлена решением Конституционного Суда Российской Федерации (кстати, мы едва ли не единственная страна, которая пошла по этому пути), и новый Жилищный кодекс был, к сожалению, не правомочен «переписать» это решение.
Была ли ошибкой политика приватизации отдельных квартир? Ответить на этот вопрос возможно лишь в сослагательном наклонении, однако такой ответ мало что дает и, более того, порождает новые вопросы. Смогли бы все те, кто решил свои жилищные проблемы через сделки на рынке жилья, решить их, не имея права собственности? Какую роль сыграла приватизация жилья в целом в смягчении шока перехода к рыночной экономике для значительных групп населения? Когда в 1990 году Верховный Совет СССР принимал решение о приватизации, многие вопросы тогда еще даже не ставились. Не было понятно и то, что, разрешив приватизацию жилья, будет неимоверно сложно принять политическое решение о прекращении режима так называемой бесплатной и бессрочной приватизации.
И это действительно очень серьезно, поскольку следствием нерешенности этой проблемы является возведение все новых и новых многоквартирных домов-конгломератов, в которых муниципалитет продолжает получать социальные квартиры «по бартеру».
Еще в 1994 году автор этих строк писал о том, что после окончания «волеизъявления граждан» необходимо подвести под приватизацией черту и выстраивать новые правила игры, в том числе в сфере управления многоквартирными домами. Но только в 2004 году появилась политическая воля для принятия такого решения. Однако недавно срок приватизации с 2007 был продлен до 2010 года (при том, что основная масса квартир была приватизирована до 1995 года). Здесь, как и во многих других случаях, жилищная «политика» попирает жилищную экономику.
Что касается претензий к Жилищному кодексу, то они и не по адресу, и не по делу. Жилищный кодекс должен регулировать сложившиеся отношения, в том числе по управлению многоквартирными домами, вне зависимости от того, нравятся они нам или нет. Именно с принятием Жилищного кодекса связано политическое решение о прекращении бесплатной приватизации, благодаря которому после 2010 года наконец появится возможность ликвидировать смешение частной и муниципальной собственности в одном многоквартирном доме. В Жилищном кодексе содержится-таки прозрачный «намек» на то, что от «конгломератов» нужно избавляться. Муниципалитет в таком доме имеет те же права, что и другие собственники, и в отсутствие большинства голосов не сможет блокировать, например, решение об увеличении размеров платы за содержание и ремонт жилья с целью повышения качества предоставляемых услуг. Решение это нужно будет исполнять, а вот права на этом основании увеличить плату по договору социального найма у муниципалитета не будет (статья 155 часть 4 ЖК РФ). Выхода два: либо доплачивать за каждого из таких нанимателей, либо начать процесс консолидации социального жилья в многоквартирных донах, которые целиком будут находиться в муниципальной собственности.
«Нигде в мире доля собственного жилья горожан не превышает половины его объема, тогда как половина, а то и две трети жилого фонда - это доходные дома, в которых жители снимают квартиры сообразно своему уровню дохода» (с. 10).
Относительно жилья в собственности статистика свидетельствует об обратном: Великобритания - 69 процентов, Франция - 56, Нидерланды - 55, Венгрия - 92, Испания -82 процента и т. д. (данные за 2003 год). Правда, это статистика по странам в целом, а не только по городским поселениям, но и с учетом доли городского населения в большинстве стран «меньше половины» никак не получается. Кроме того, следует помнить, что приведенные статистические данные касаются лишь той доли жилья, в котором сами собственники и проживают. Жилье, сдаваемое в аренду частными лицами (а не профессиональными арендодателями), учитывается по другой статистической статье.
По данным за 2003 год, из 19 стран Европейского союза только в Германии и Швеции менее половины жилья - это жилые помещения, в которых проживают его собственники (соответственно 45 и 46 процентов).
Наиболее высокая доля арендного сектора - в Германии (почти 60 процентов). Однако если из этой цифры вычесть социальное жилье, то на долю частного арендного жилья (причем далеко не все такие жилые дома являются «доходными домами») остается примерно 48 процентов. Действительно «около половины», но при этом в Германии структура жилищного фонда существенно отличается от других европейских стран, в которых доля частного арендного жилья не превышает 25 процентов (Австрия - 25, Дания - 23, Франция - 21 процент; в других странах - и того меньше). Не менее важно и то, что за последние четверть века доля рыночной аренды сократилось, и существенно, практически во всех странах, например в Бельгии - с 31 до 24 процентов, в Нидерландах - с 24 до 11 процентов. Видимо, за этими цифрами стоят какие-то серьезные процессы, в которых стоило бы разобраться, прежде чем провозглашать доходные дома очередной панацеей.
«Решение жилищного вопроса в {национальном проекте} (и вообще в России) понимается исключительно как приобретение квартиры в собственность» (с. 67).
В России (в отличие от некоторых стран СНГ) никогда и ни на каком уровне не обсуждался всерьез вопрос об отказе от государственного и муниципального жилищного фонда социального использования. Около половины статей нового Жилищного кодекса Российской Федерации посвящены регулированию именно этого вида жилищного фонда. Снижение сроков ожидания социального жилья - один из ключевых индикаторов реализации приоритетного национального проекта.
«...собственным жильем владеют только люди состоятельные, которые могут его содержать, управлять им, защищать от преступных посягательств... Люди с достатком ниже среднего живут, как правило, в арендном жилье» (с. 68).
Вряд ли есть основания делать подобный глобальный вывод. Достаточно вспомнить, что в России, как и во всем мире, значительная часть бедного населения проживает в сельской местности и малых городах в собственных домах, где их никто не спрашивает, могут ли они содержать свое жилье, управлять им и т. п. Но и в многоквартирных домах проживают собственники жилья с низким доходом, причем не только в России. В странах Европы доля бедных домохозяйств (с доходом менее 60 процентов от медианного), являющихся собственниками жилых помещений, равна или не намного ниже, чем соответствующая доля во всем населении (например во Франции -соответственно 12 и 15 процентов, в Италии- 17 и 19 процентов, в Австрии - 12 и 12 процентов). В целом вероятность встретить бедную семью среди семей - собственников жилья составляет 0,8-1,0 от вероятности встретить бедную семью при случайной выборке, и только в Германии, Нидерландах и Швеции это соотношение составляет менее 0,65.
Почти во всех странах семьи с низкими доходами являются объектами государственных программ поддержки в жилищной сфере. Эта поддержка может осуществляться и осуществляется как путем строительства и последующего распределения социального жилья, так и путем предоставления субсидий собственникам (на оплату коммунальных услуг, капитальный ремонт и т. п.). Выбор той или иной формы поддержки (или их сочетания) зависит от множества факторов. При этом вопрос, насколько эффективны решения по управлению жильем (особенно в условиях многоквартирного дома), принимаемые бедными собственниками или с их участием, абсолютно правомерен, как, впрочем, правомерен и вопрос об эффективности решений, принимаемых бюрократией, ведающей социальным жильем.
«Частный доходный дом как вид жилья оказался очень эффективным. Во-первых, это доступное жилье, любой человек может легко нанять квартиру в своей ценовой категории в течение короткого времени, ... как вид бизнеса является прибыльным, обеспечивает пополнение городского бюджета...» (с. 28). «За все время реформ в России не было построено ни одного частного доходного дома. И это при огромном спросе на арендное жилье!» (с. 43).
Если в течение огромного периода времени предложение никак не реагирует на якобы огромный спрос, этому должны быть экономические причины. Одна из причин лежит на поверхности - частное арендное жилье вовсе не является дешевым. Ведь арендодатель через арендную плату должен компенсировать все виды расходов, которые нес бы проживающий в аналогичной квартире собственник. Да, он не платит налог, но собственник то доходного дома платит! Плюс прибыль, которую захочет получить бизнесмен. Плюс более высокий процент, под который он получит кредит в банке, по сравнению со строительством жилья на продажу - проект то рискованный. Получается, что на круг арендатор за аналогичное жилье заплатит никак не меньше собственника. Но зато не нужно копить на квартиру, даже на первоначальный взнос при получении ипотечного кредита! Казалось бы, одно это обстоятельство должно перевесить все сказанное, и на такое жилье должен быть значительный спрос, особенно со стороны молодых семей, внешних и внутренних мигрантов, иных категорий населения, предъявляющих повышенные требования к жилищной мобильности. Однако не перевешивает. Риски подобных бизнес-проэктов пока таковы, что. будучи заложенными в цену арендной платы, дадут величину едва ли не больше, чем та, которая сегодня существует в Западной Европе. Нынешние цены на рынке аренды - это цены, запрашиваемые «непрофессиональными арендодателями», и для большинства потенциальных арендаторов недоступные, а для бизнесмена - по существу, демпинговые. Бизнесмен-собственник доходного дома должен будет запросить существенно больше. Велик ли платежеспособный спрос на такое жилье?
Что остается? Строить заведомо низкокачественное жилье? В условиях российской действительности бизнесмен сам откажется от этой идеи и найдет более выгодные сферы вложения прежде, чем мы начнем обсуждать с ним социальную приемлемость такой идеи.
Частное арендное жилья имеет и другие недостатки. Один из них - оборотная сторона мобильности. Цены на такое жилье тоже очень «мобильные», гораздо мобильнее доходов арендаторов. Как результат - периодически возникающие локальные жилищные кризисы. Когда арендаторы составляют существенную часть населения (избирателей), возникает мощнейший политический соблазн вмешаться либо через законодательное ограничение уровня арендной платы, либо путем прямого или косвенного субсидирования сектора (тут уже не до пополнения городского бюджета). Арендодатель ответит на это ухудшением содержания жилья - риск превращения в трущобы существует отнюдь не только для плохо управляемых многоквартирных домов. (К слову сказать, старое название туберкулеза - «венская болезнь» - восходит именно к проблеме антисанитарных условий в частном арендном жилье Вены на рубеже XIX-XX веков, когда люди нанимали квартиры «своей ценовой категории»). А арендатор будет стараться как можно дольше задержаться в субсидированном жилье, что сведет на нет все преимущества арендного жилья с точки зрения мобильности населения. Как показало недавнее исследование, страны, в которых практиковалось субсидирование арендной платы (Скандинавия, Франция, Нидерланды, Германия), как раз характеризуются низкой мобильностью арендаторов и высокой долей субсидирования жилищной сферы во внутреннем валовом продукте [2].
Получается, что никакого злого умысла, сдерживающего развитие доходных домов, нет, а есть рациональное экономическое поведение как бизнесменов, так и потенциальных арендаторов, трезво оценивающих свои риски. Никто не говорит, что этот сектор не нужен, что его развитию нужно препятствовать. Но в обозримом будущем этот сектор вряд ли превысит 10 процентов от жилищного фонда.
«Нелогичным и противоречивым в новом ЖК является регулирование прав собственности на многоквартирный дом и придомовой участок... Участок может быть изъят (а дом снесен) для государственных и муниципальных нужд (ст. 32), причем не определено, что же под этим понимается... Участок может быть изъят, а дом снесен также в случае признания его ветхим и аварийным, что противоречит ст. 36-дело совладельцев жить в аварийном доме или снести его» (с. 66).
Правовое регулирование института изъятия для государственных и муниципальных нужд - предмет земельного законодательства (см. статью 49 Земельного кодекса Российской Федерации). Случаи, подпадающие под понятие «государственные или муниципальные нужды», сформулированы достаточно четко. Жилищный кодекс позволил себе внести в эту правовую конструкцию лишь маленькое уточнение, касающееся прав пользования жилыми помещениями. Аварийное жилье может представлять опасность не только для лиц, проживающих в нем, но и для окружающих (обрушение балконов, карнизов и т. п.), так что повод для государственного вмешательства более чем серьезный.
-Для реформирования ЖКХ переход на стопроцентную оплату - мера бесполезная и даже вредная» (с. 58).
Задача перехода к 100-процентной оплате населением жилищно-коммунальных услуг в основном решена. Сегодня население оплачивает более 85 процентов от стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг. На этом уровне можно говорить не только и не столько об увеличении платежей потребителей, сколько о сокращении нерациональных издержек и технических потерь ресурсов. Однако пока ставилась и решалась задача только покрытия текущих издержек, а как начать подступаться к капитальным издержкам, все только думают. Вот это действительно очень серьезная проблема. Без ее решения будет продолжаться «проедание» накопленного предыдущими поколениями капитала, иными словами, будет увеличиваться степень износа жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры.
Что касается собираемости платежей, то она пока, как ни странно, возрастает (когда в начале 1990-х годов платежи были символическими, никто особенно не озадачивался ни их сбором, ни своевременным внесением). Если в 2000 году сбор платежей составил около 87 процентов от начислений, то в 2004-2005 годах этот показатель превысил 93 процента.
«Семья имеет право на дотацию услуг ЖКХ (правильно - субсидию на оплату жилого помещения и коммунальных услуг -АЛ.), если их доля превышает 22 процента, независимо от того, собственники этс; социальные или коммерческие наниматели... В зарубежных странах дотируются только малоимущие в социальном жилье» (с. 59).
Сумма субсидии, на которую может претендовать семья, не зависит от типа жилья, в котором она фактически проживает, и рассчитывается исходя из ставок и тарифов, сложившихся в муниципальном жилье. От того, что ты живешь в квартире лучшего качества или снимаешь ее на рынке, размер субсидии не меняется. Бедные собственники, как мы выяснили, существовали и будут существовать, и нет ничего крамольного в том, что государство стимулирует потребление ими жилья как социально значимого товара, не допуская ухудшения жилищных условий этой группы населения ниже некоего общественно приемлемого минимума. Может показаться, что наниматели коммерческого жилья заведомо не нуждаются в такой поддержке, но ведь приехавшая в небольшой город на учебу студентка, снимающая угол. - тоже «коммерческий наниматель».
В зарубежных странах дотируются не только малоимущие и не только в социальном жилье. 3 США жилищные субсидии выплачиваются гражданам, арендующим жилье в частном секторе. В ряде европейских стран дотируются и вовсе не малоимущие граждане - им «доплачивают» за то, чтобы они продолжали проживать в социальном жилье, что способствовало бы сохранению в этих кварталах нормальной социальной среды, препятствовало бы превращению этих районов в трущобы и неблагополучные районы.
Есть в анализируемой книге и другие положения, с которыми можно было бы поспорить. Но и изложенного, на наш взгляд, достаточно для некоторых обобщений. Похоже, что главный миф, питающий все остальные, состоит в том, что законы функционирования жилищной сферы нам, в общем-то, понятны, и существует простое и красивое решение, которое позволило бы развязать весь узел проблем, но до которого пока никто почему-то не додумался (сегодня, скажем, в качестве такого решения предлагаются частные доходные дома).
На самом деле жилищную сферу, и особенно жилищную экономику, мы знаем плохо, а потребность в таком знании все более возрастает. Достаточно сказать, что в России до сих пор нет ни одного научного журнала, посвященного вопросам жилищной политики, в то время как в других странах их количество исчисляется десятками. Вот лишь несколько (малая доля) вопросов, которые исследуют специалисты по всему миру и которые особенно актуальны в современной России:
• каковы специфические изъяны рынка жилья и в чем здесь особенности России? Представляется, что базовые принципы социальной жилищной политики и пределов вмешательства государства в рынок жилья во многом определяются оценкой общественной опасности тех или иных изъянов рынка на конкретном этапе его развития Своеобразный общественный договор определяет и приемлемые стандарты проживания, и даже «максимально допустимую долю собственных расходов на ЖКУ» в программе жилищных субсидий. А что в России с таким «общественным договором»? Почему мы упорно ориентируемся на североатлантические стандарты жилищной обеспеченности и не анализируем стандарты, сложившиеся, скажем, в Японии, равно как и в странах, сходных с нами по «ВВП по паритету покупательной способности»? Какова эластичность потребления жилья по цене, качеству и местоположению? В чем здесь российская специфика?
• каковы экономические стимулы принятия собственниками решения о прекращении использования недвижимости в качестве жилой и почему в последние годы в России двукратное падение объемов жилищного строительства сопровождается быстрым ростом жилищной обеспеченности?
• и, наконец, уже упоминавшийся комплекс вопросов, касающихся социального жилья: сколько строить, где, для кого, какими должны быть физические характеристики и т. п.
Итак, пришло время разворачивать серьезные и комплексные исследования в сферах жилищной экономики и жилищной политики. Только это позволит избежать ошибок, избавит от соблазнов «простых решений».

Литература
1. Housing Statistics in European Union. National Board of Housing, Building and Planning, Sweden. Ministry for Regional Development of Czech Republic. 2005.
2. Rental Choice and Housing Policy Realignment in Transition: Post-privatization Challenges in the Europe and Central Asia Region. Infrastructure Department. Europe and Central Asia Region. The World Bank. 2005.