Российские центры публичной политики: опыт и перспективы

Никогда не сомневайтесь в том, что небольшая группа мыслящих, активных граждан способна изменить мир; на самом деле всегда именно так и происходит.
М. Мид

Говоря о "небольшой группе мыслящих, активных граждан", М.Мид очевидно имела в виду и ту разновидность негосударственных "мозговых центров" ("фабрик мысли"), которые называют либо "центрами демократии", либо "центрами публичной политики", либо "группами защиты демократии" и т.п. Их деятельность - одно из условий укрепления демократии, особенно при ускорении и усложнении социальных процессов. Во всяком случае, в России вряд ли можно рассчитывать на спонтанность в деле модернизации политической системы и - тем более - на реформы, "спускаемые" сверху.
Восточноевропейский опыт перехода от авторитаризма к демократии показал важную роль интеллектуальных групп как в инициировании такого перехода, так и в возрождении и закреплении демократических традиций. Например, победа польских и чехословацких демократов была подготовлена многолетней деятельностью "невидимых университетов" КОС - КОР и "Хартии-77". Благодаря им политические партии и общественные движения этих стран смогли реализовать программы, основанные на принципах демократии, рыночной экономики и прав человека. Пример противоположного рода - Беларусь. Там государственные и негосударственные структуры, общество в целом оказались недостаточно подготовленными к независимости и к самостоятельному выбору. Итогом стало "сползание" (надеемся, временное) этого государства в авторитарную колею.
Весной 2000 г. Санкт-Петербургский гуманитарно-политологический центр "Стратегия" при поддержке Института "Открытое общество" (Будапешт) организовал в г.Пушкине семинар, посвященный проблемам развития центров публичной политики в России. В настоящем тексте, подготовленном к данному семинару, авторы сделали попытку описать ход становления названных структур и содержание связанных с ними понятий, а также - в первом приближении - определить их вклад в формирование гражданского общества в нашей стране.

***
Возникновение центров открытой (общественной, публичной) политики в современном мире определяется рядом объективных факторов, а не только желанием граждан создавать такого рода организации или участвовать в их деятельности. Политическая практика XX в. показала, что концентрация власти в одних руках, введение авторитарных (тоталитарных) порядков не решает важнейших проблем государства и общества и в конечном счете приводит к обнищанию населения и экономической отсталости страны.
Но и в демократических режимах у профессиональных политиков, лоббистов и владельцев средств массовой информации сосредоточено столько власти, что простые граждане оказываются вытесненными не только из процессов выработки и реализации государственных решений, но и из политики вообще [ Мэтьюз 1995]. Принимаемые без участия граждан решения нередко не только не снимают стоящие перед обществом проблемы, но углубляют их и порождают новые. Лоббисты чаще всего действуют в собственных интересах, а социальные группы, не имеющие лобби, фактически исключаются из политики. По сути дела у граждан остается единственная возможность продемонстрировать свои политические предпочтения - с помощью участия (или неучастия) в выборах. Иными словами, как заметил в свое время Н.Ильин, человек живет в условиях демократии лишь один день в четыре года.
На протяжении XX в. современные демократии приучали граждан к тому, что именно на государстве лежит обязанность социального обеспечения малоимущих и нетрудоспособных. Но почти всегда объем необходимых социальных вложений превышает возможности бюджета. В западноевропейских демократиях необходимость пересмотра социальной политики привела, как известно, к изменению идеологических приоритетов: концепция так наз. "социального государства" начала заменяться неолиберализмом, что потребовало переформулирования государственных целей и методов их претворения в жизнь [см., напр. Шматко 2001].
Статья 7 Конституции РФ 1993 г. провозглашает, что Российская Федерация является социальным государством, но механизмы реализации этого принципа в российском законодательстве отсутствуют. С одной стороны, "доля" неолиберализма в социальной политике правительства ни конституционно, ни законодательно не ограничена, с другой - государство явно не в состоянии обеспечить достойный уровень жизни большинства граждан. Эффективность государственной социальной политики, на наш взгляд, была бы на порядок выше, если бы в принятии решений участвовали те самые люди, чьи проблемы и пытаются решить чиновники (руководствуясь тем, что каждая задача имеет только одно решение - как правило, бюрократическое).
Правда, в последние годы руководство страны начало это понимать. Подтверждение тому - прошедший в ноябре 2001 г. Гражданский форум. На его открытии Президент В. Путин заявил, что власть не собирается подчинять себе гражданское общество и делать его управляемым; наоборот, она заинтересована в диалоге с ним и налаживании партнерства. Когда социальная политика государства нерезультативна, а финансовых ресурсов недостаточно, ему следует частично (а иногда, возможно, и полностью) передать свои полномочия в определенных сферах структурам гражданского общества. Благодаря этому повысится уровень участия граждан как в обсуждении и принятии государственных решений, так и в контроле "снизу" за их исполнением.
Качество и направленность решений, принимаемых государством во взаимодействии со структурами гражданского общества, во многом будут определяться тем, какие именно структуры и на каком этапе подключатся к данному процессу. Можно надеяться, что центры публичной политики займут в нем достойное место. Ведь для исследования, анализа, разработки стратегий и проектов решения актуальных проблем общества следует использовать опыт и ресурсы всех его субъектов, которые способны на достаточно высоком уровне выполнять соответствующие разработки и внедрять их в жизнь.

***
Английское понятие Center of Public Policy требует адекватного перевода, отражающего суть явления и адаптированного к российским условиям. На семинаре в Пушкине были предложены определения "общественная", "публичная" и "открытая" политика. Каждое из них имеет своих приверженцев, и сама жизнь, по-видимому, выявит наиболее точную формулировку.
Сторонники первого определения (к ним относится и один из авторов настоящей статьи - В.Римский) считают, что выражение "общественная политика" лучше, чем буквальный перевод - "публичная политика", - отражает природу соответствующей деятельности. Во-первых, очевидно, что общественная политика должна проводиться в интересах общества, и этот приоритет в данном определении присутствует. Во-вторых, слово "публичная" имеет в русском языке скорее негативную эмоциональную окраску, связанную со слишком высокой степенью открытости такой политики - вплоть до продажности. В-третьих, в России сфера деятельности на благо общества, которую на Западе называют "public policy", пока не сформирована, значит, не стоит и буквально переносить на нашу почву устоявшийся западный термин.
По мнению другой части участников семинара (в т.ч. и второго автора статьи - А.Сунгурова), использование термина "центр общественной политики" может сузить представление о рамках деятельности обсуждаемых центров, ведь в российской традиции принято разделять сферы общественного и государственного (муниципального). Но особенность подобных центров как раз в том, что они должны разрабатывать и внедрять новые технологии не только для общественного сектора, но и для государственных (муниципальных) структур. Более перспективным этим исследователям кажется определение "центр открытой политики", так как в нем задается направленность изменений властных структур - превращение их из закрытых для общества контор "государевых людей" в финансово "прозрачные", ориентирующиеся на интересы общества агентства, которые существуют на деньги налогоплательщиков.
Вместе с тем на семинаре прозвучала точка зрения, что термин "центр публичной политики" наиболее точно передает укоренившуюся в европейской цивилизации традицию рассматривать власть именно как публичный ресурс, а не как частную собственность властей предержащих, и что введение его в отечественный лексикон, возможно, будет способствовать изменению российского восприятия власти. Ведь цель таких центров - превратить правительственную власть из власти силы (power) во власть авторитета (authority) (1).
После обсуждения этой темы участники семинара провели "мягкое рейтинговое" голосование (можно было выбрать два варианта из трех). Определение "публичный" получило пять голосов, "общественный" - 10, "открытый" - 22. Мы в статье решили использовать все три определения как равнозначные.

* * *
Довольно близко к понятию "центр открытой политики" выражение "мозговой центр" (think tank). В развитых странах Запада последние представляют собой объединения интеллектуалов и экспертов, выполняющие аналитические работы, проводящие разнообразные исследования, разрабатывающие стратегии, доктрины и т.п. Мозговые центры обычно входят в те или иные партийные структуры (хотя это и не обязательно), а их финансирование осуществляется какими-либо фондами.В российских условиях между понятиями "мозговой центр" и "центр открытой политики" нельзя ставить знак равенства. Конечно, у них есть общие черты: в них работают интеллектуалы и эксперты, занимающиеся аналитической деятельностью. Но специалисты-практики из центров открытой политики способны воплощать свои разработки в жизнь, к тому же они делают их не только для властных институтов, но и для структур гражданского общества, представителей бизнеса и даже отдельных граждан. Такой центр в России может и не входить в партийную структуру, играя роль скорее посредника между властью и обществом, чем связующего звена между интеллектуалами и властью, как в западном варианте. Немаловажное обстоятельство: у центров открытой политики должна быть выраженная гражданская позиция, приоритеты их деятельности - строительство открытого общества, развитие демократии участия. Мозговые же центры нередко преследуют иные цели (2). Конечно, центр открытой политики вполне может "вырасти" из мозгового центра, но у негосударственных организаций, в уставах которых закреплены задачи содействия становлению и развитию демократических институтов в России, намного больше шансов стать таковым, чем у коммерческих "экспертных" образований.
Есть особенности и в финансировании российских центров открытой политики. Пока они, за редким исключением, существуют благодаря фондам, которые получают средства из-за рубежа. В ближайшее время такая ситуация вряд ли кардинально изменится, поскольку российский бизнес не склонен создавать собственные фонды, субсидирующие общественно значимые проекты. Тем не менее, внутри страны можно найти источники средств для таких центров, и постепенный переход на них был бы позитивной тенденцией. Правда, в этом случае российский бизнес, вероятно, попытается финансировать подобные центры напрямую и в связи с этим будет считать их продукцию своей собственностью, что приведет к смещению приоритетов деятельности центров. Поэтому важно, чтобы частные заказы не были единственным источником их функционирования. Помочь данным центрам сохранить свою независимость способно, в частности, международное сотрудничество [см. Сунгуров 1999].
Каковы же общие перспективы образования в России разветвленной сети центров публичной политики? Материал для обсуждения этого вопроса дает анализ развития на отечественной почве "фабрик мысли".
Еще в советское время (особенно после хрущевской оттепели) начали появляться группы, разрабатывавшие свои варианты решения стоящих перед страной проблем. При этом некоторые из них, выдвигавшие альтернативные официальной линии программы, подвергались преследованию государством (диссиденты и правозащитники), а часть действовала вполне легально и даже иногда добивалась успеха. Например, авантюру с переброской северных рек в Среднюю Азию удалось предотвратить благодаря объединению общественных инициатив и научного потенциала экологов [Залыгин 1993].
Еще одним примером реализации общественно значимых проектов может служить коммунарское движение, которое вначале не слишком строго контролировалось партийно-хозяйственной номенклатурой. В него входили люди, стремившиеся расширить рамки формальной педагогики. "Коммунары" пытались на практике осуществлять творческий подход к воспитанию детей и подростков, внедрять новые технологии педагогической работы в школьных пионерских и комсомольских организациях. Коммунарское движение пользовалось определенным авторитетом. Однако "коммунары" вторгались в "святая святых" авторитарной системы - в процесс социализации нового поколения. Властные структуры "раскусили" опасный для режима характер движения и постарались его "выхолостить", взять под контроль. Во второй половине 1970-х годов в стране сохранились лишь немногие коммунарские ячейки, преимущественно вокруг редакции "Комсомольской правды". Да и интересы вчерашних "коммунаров" стали смещаться в сторону более безопасных для системы проблем детского и младенческого воспитания (роды в воде и т.д.) [Сунгуров 1998].
Альтернативные варианты развития страны обсуждались и в кругах диссидентов - вспомним "письмо вождям" А.И.Солженицына или концепцию конвергенции А. Д.Сахарова. Парадокс, но такие проекты прорабатывались и в недрах структур госбезопасности - благо политический надзор за ними был менее жестким, так как профессионалы контроля именно там и трудились. По-видимому, определенные действия в этом направлении велись также в Главном разведывательном управлении.
О будущем России думали и русские политические эмигранты. Здесь можно выделить программные наработки Народно-трудового союза российских солидаристов (НТС). Так, в середине 1950-х годов в одном из документов НТС говорилось о возможности краха коммунистической системы в результате ряда реформ, инициированных относительно молодым партийным лидером, который предполагал лишь слегка модернизировать систему [Политическая обстановка 1958].
В годы перестройки открыто действовали политические клубы, в которых не только обсуждались актуальные проблемы прошлого и настоящего, но и разрабатывались технологии углубления процесса реформ. В Москве и Ленинграде были созданы межпрофессиональные клубы "Перестройка". Особо следует отметить деятельность ленинградского клуба, организовавшего общественную дискуссию о правах потребителей в сентябре 1988 г., которая послужила основой для создания довольно влиятельного сегодня движения потребителей [Сунгуров 1996].
Историю развития "фабрик мысли" в постсоветской России можно условно разделить на три периода. Первый (годы поздней перестройки и ранней постперестройки) характеризовался тем, что сложившиеся в политических и дискуссионных клубах перестроечного времени команды интеллектуалов активно участвовали в продвижении тех или иных технологий демократического транзита. Подобной деятельностью занимались, в частности, Международный фонд политико-правовых исследований "Интерлигал" (президент Н.Беляева); Центр экономико-политических исследований ("ЭПИцентр"), возглавлявшийся Г.Явлинским; Центр прикладных политических исследований "Информатика для демократии" (ИНДЕМ) под руководством Г.Сатарова; Гуманитарный и политологический центр "Стратегия" Г.Бурбулиса и др.
В течение следующего периода (вторая половина 1990-х годов) подавляющее большинство таких команд переключилось на избирательные кампании. При этом они утратили функцию центров публичной политики, так как занимались политикой теневой, кулуарной, а в ряде случаев - манипулятивной. В этом направлении дрейфовали, например. Фонд "Политика", Центр политического консалтинга "Никколо М", Фонд эффективной политики, Фонд "Центр политических технологий" и др. Этот этап - время господства команд политтехнологов, причем некоторые из них выходили на уровень "фабрик мысли".
Стоит отметить, что к центрам избирательных технологий термин "фабрики мысли" практически не применялся. Так изредка называли организации, работавшие в сфере экономики - Институт экономики переходного периода (Е.Гайдар), Леонтьевский центр в Санкт-Петербурге и др.
В последние годы в Москве и в ряде других регионов РФ активизировалась деятельность "фабрик мысли", ведущих начало от организаций третьего сектора, - они рассматривают себя в качестве ячеек гражданского общества и предлагают к внедрению технологии общественного участия, т.е. работают именно как центры развития демократии, или публичной политики.
Большинство более или менее серьезных государственных структур как в Москве, так и регионах создали (или создают) аналитические центры, разработки которых используются в процессе принятия властных решений. В столице к их работе привлекаются как академические институты, так и подразделения различных университетов. В других регионах, где роль консультантов выполняют московские политтехнологи, формируются собственные аналитические центры, как это произошло, например, в Екатеринбурге. Важно отметить, что функции аналитических центров, как правило, ограничиваются экспертно-консультативной деятельностью.
Третий период наступил после прихода к власти В.Путина, когда в Москве был учрежден Центр стратегических разработок, который фактически разработал программу деятельности российского правительства. Вскоре по его образцу был организован Центр стратегических разработок в Поволжском федеральном округе, а затем ЦСР "Северо-Запад". В работе последних активное участие принимал Г.П.Щедровицкий и его коллеги по Школе культурной политики. Результативность этого сотрудничества научно-практического сообщества с властью требует отдельного анализа: местная интеллектуальная и властная элита далеко не всегда принимала предложения и программы аналитиков. Вместе с тем само появление "фабрик мысли", созданных при заинтересованном участии власти, но при этом сохраняющих определенную самостоятельность, - важный показатель начинающихся перемен.
Нередко "фабрики мысли" связаны с теми или иными политическими образованиями, причем иногда эти "фабрики" возникали раньше партий или движений - так случилось, например, с "ЭПИцентром", который появился еще до основания "Яблока" и стал мозговым центром этого движения. В левопатриотической части политического спектра можно отметить фонд "Духовное наследие" Г.Подберезкина. Некоторые деятели, пришедшие в политику из науки, передвигались по политическому полю вместе с собственными "фабриками мысли", например, исследовательский центр С.Глазьева "сопровождал" своего руководителя в его дрейфе от либерально-реформаторского лагеря к КПРФ.
Предпринимательские структуры в России значительно реже, чем политические партии и общественные движения, организуют свои "фабрики мысли". Это связано, по-видимому, со сложившейся с начала 1990-х годов традицией бизнеса влиять на принимаемые властью решения непосредственным образом. Примером иной тенденции служит Экспертный институт под руководством Е.Ясина (ныне - Научно-благотворительный Фонд "Экспертный институт"), созданный осенью 1991 г. как научно-исследовательская организация Российского союза промышленников и предпринимателей. За десять лет своего существования Экспертный институт неоднократно выполнял актуальные аналитические исследования, при этом его заказчиками были не только предпринимательские, но и государственные структуры. Еще один пример - "Клуб-2015", возникший после августовского дефолта, который заставил ряд московских предпринимателей задуматься о сценариях развития России [Сценарии 1999].
Организациям третьего сектора, как правило не имеющим солидных источников финансирования, выйти на уровень "фабрик мысли" удавалось редко. В качестве исключения назовем, в частности, Фонд политико-правовых исследований "Интерлигал". Логическим продолжением деятельности "Интерлигала" стало образование кафедры публичной политики в Высшей школе экономики (под руководством президента Фонда Н.Беляевой), причем при обосновании ее необходимости было использовано понятие "мозговой трест". Следует заметить, что крупные вузы и профильные кафедры, которые становятся "точками притяжения" лучших специалистов, в принципе являются не только "кузницами кадров", но и ведущими исследовательскими центрами, а в ряде случаев - и "мозговыми трестами", способными в сжатые сроки разрабатывать стратегию и тактику политики государственных и политических институтов.
Центром публичной политики в течение 1990-х годов выступал Московский общественный научный фонд. Именно в качестве структурного подразделения этой неправительственной организации начал свою деятельность Институт права и публичной политики (с 1993 г. до июля 2000 г. - Центр конституционных исследований МОНФ) - независимая некоммерческая организация, призванная содействовать утверждению либерально-демократических ценностей и принципов правовой государственности, обеспечению равноправия граждан.
Деятельность Центра прикладных политических исследований ИНДЕМ (сейчас он переименован в Фонд ИНДЕМ), основанного в 1990 г., направлена на содействие становлению и развитию демократических институтов в России через использование новейших достижений политологии и информационных технологий, а также на распространение знаний о функционировании этих институтов и о новейших методах их изучения.
Наконец, нельзя не упомянуть Санкт-Петербургский гуманитарно-политологический центр "Стратегия", цели которого сформулированы так: "Содействие становлению гражданского общества и правового государства в России путем реализации проектов и программ, направленных на развитие общественного участия, социального партнерства и ответственности власти". Назовем основные программы Центра: "Региональный омбудсмен" (развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах) [Сунгуров 2002]; "Прозрачный бюджет" (расширение общественного участия в бюджетном процессе и его оптимизация); "Общество против коррупции" (предупреждение коррупции силами гражданского общества). За девять лет Центр "Стратегия" сформировался как активно действующая научно-образовательная некоммерческая организация. Наряду с исследованиями процессов становления структур гражданского общества и региональных властных структур, он систематически организует образовательные семинары, конференции, "круглые столы" для активистов общественных организаций и политических партий, для депутатов из различных регионов России. Центром также разработан ряд законопроектов для Законодательного собрания Санкт-Петербурга.

* * *
Теперь поделимся некоторыми соображениями относительно будущего центров открытой политики в России.
Очевидно, что эти центры должны быть посредниками между властью, бизнесом и структурами гражданского общества, некоммерческими организациями, осуществлять коммуникацию между субъектами политики (3), предлагать им свои разработки и активно внедрять их. Тогда политические акторы смогут преодолеть преграды, которые мешают им сегодня объединиться для решения стратегических задач, стоящих перед страной, регионами, промышленными отраслями, крупными социальными группами и т.п. Таким образом центры будут способствовать достижению страной второй, заключительной, фазы демократического транзита - фазы консолидированной демократии [Сунгуров 1999].
Одновременно они будут играть роль "мозговых центров", объединяющих усилия интеллектуалов и практиков, которые станут внедрять новые социальные технологии в некоммерческий сектор, в бизнес и власть.
Чтобы сохранить свою независимость от власти и бизнеса, центры должны быть некоммерческими организациями - в ином случае потребности граждан окажутся для них на втором плане. Кроме того, цель таких центров - не получение прибыли, а решение общественно значимых проблем.
Представляется, что центрам открытой политики следует отказаться от популизма, т.е. им не следует без глубокой аналитической проработки предлагать проекты, сулящие простые решения сложных проблем. Задача центров - превратиться в "цивилизованных лоббистов" общественных интересов, постоянно выявлять наиболее важные общественные проблемы, разрабатывать проекты их решения и способствовать реализации последних путем публичного давления на власть. Соответственно, центры могут предлагать некоммерческим организациям, властным институтам, а в некоторых случаях - и структурам бизнеса самые разные документы: от законопроектов, концепций и программ до методик деятельности.
Вряд ли нужно доказывать, что для центров приоритетными должны стать программы, основанные на объективной аналитике и научных исследованиях, а не на идеологии. При этом следует исходить из особенностей складывающейся ситуации и искать наиболее эффективные методики, стремиться к адресности и максимальной конкретности решений. Иными словами, мы говорим о технологиях решения проблемы, т.е. о совокупности методов, которые дают прогнозируемый результат и работают без непосредственного участия их авторов.
К сотрудникам центров открытой политики следует предъявлять высокие требования. Обладающие глубокими научными знаниями в своей области, они должны стремиться не просто исследовать, но и находить оптимальные решения проблем общества, нести ответственность за результаты своей деятельности, ощущать причастность к профессиональному сообществу. И, конечно, эти специалисты должны понимать свою социальную миссию - содействие становлению и развитию демократических институтов в России.

Залыгин С.П. 1993. Экологический роман. - Новый мир, N 12.
Мэтьюз Д. 1995. Политика для народа. М. Политическая обстановка, власть и правительство, народ и революционные силы после XX съезда КПСС. Сборник решений Совета НТС. 1958. Франкфурт-на-Майне.
Сунгуров А. 1996. Этюды политической жизни Ленинграда-Петербурга. СПб.
Сунгуров А.Ю. 1998. Функции политической системы: от застоя к постперестройке. СПб.
Сунгуров А.Ю. 1999. Организации-посредники в структуре гражданского общества. Некоторые проблемы политической модернизации России. - Полис, N 6.
Сунгуров А.Ю. 2002. Из опыта развития института омбудсмена в регионах России. - Полис, N 2.
Сценарии для России. Клуб-2015. 1999. М.
Шматко Н.А. 2001. Феномен публичной политики. - Социологические исследования, N 7.

(1) Показательно, что в изданных в СССР и России русско-английских словарях "власть" переводится прежде всего как "power", а в изданных в Великобритании или США - как "authority".
(2) В качестве примера сошлемся на некоторые команды по ведению избирательных кампаний, которые разрабатывают и внедряют в политическую практику манипулятивные технологии.
(3) Подчеркнем, что политика здесь понимается как разработка и внедрение программ решения важнейших проблем (policy), а не как борьба за власть и ее удержание (politics).