У аппарата!

Министру финансов РФ разрешено увеличить количество своих заместителей с пяти до семи. Процесс разбухания происходит и в других министерствах и ведомствах. И это лишь недавние победные реляции с фронта борьбы государственного аппарата за свое могущество. Российская бюрократия продолжает неуклонно наращивать свою численность. Несмотря на увещевания властей о необходимости сокращения госаппарата, он растет не по дням, а по часам. Причем как на федеральном, так и на региональном уровне. Корреспондент "Нашей Версии" решил выяснить причины и масштабы этого явления.

Только за последний год ведомство Алексея Кудрина уже в третий раз добивается аппаратного успеха. В декабре прошлого года к четырем заместителям министра финансов добавился пятый. Весной Ильинка приросла еще одним, 12-м по счету департаментом долгосрочного финансового планирования. А в июле Минфин еще и разделил на две части департамент бюджетной политики.

Недавно появилась должность восьмого по счету заместителя министра обороны, до этого их было семь. А министру связи и массовых коммуникаций разрешили иметь шестерых заместителей вместо четырех.

Напомним, что и общее количество министерств этой весной увеличилось с 16 до 18. Еще более поразительно размножение числа зампредов правительства. В 90-е годы заместитель у главы кабинета министров был только один. В 2005 году их стало двое, потом — пять. В настоящее время в Белом доме прописаны аж семь вице-премьеров.

Вообще же, сложившуюся еще в середине 1960-х годов тенденцию к росту бюрократического аппарата не сломили ни ликвидация ряда министерств в 1991 и 2004 годах, ни сокращение численности федеральных чиновников в конце 1990-х. Административная реформа была одним из главных лозунгов и первого президентского срока Владимира Путина. Нынешний премьер говорил тогда о "вакууме власти", называя одной из ключевых причин избыточность и неупорядоченность функций государственных органов, создававших простор для коррупции. По его словам, "число работников органов государственной власти и управления выросло с 882 тыс. в 1993 году до более чем миллиона".

Тем не менее количество чиновников в результате административной реформы не только не уменьшилось, но, напротив, увеличилось. Так, если в начале 90-х годов у министров было по два заместителя, то потом их стало пять, а затем уже и шесть-восемь. Всего же, по оценкам директора Института прикладной политики Ольги Крыштановской, по сравнению с 90-ми годами бюрократов стало больше в два раза — с 1,5 млн. до почти 3 млн. человек.

Чиновники филиалов федеральных ведомств дублируют своих региональных собратьев

Директор Агентства политических и экономических коммуникаций Дмитрий Орлов объясняет рост бюрократического аппарата на высшем уровне увеличением количества чиновников на среднем уровне и появлением региональных отделений федеральных ведомств. По данным экспертов, число чиновников в субъектах РФ увеличилось по сравнению с 90-ми годами почти в два раза. Недаром министр регионального развития РФ Дмитрий Козак в апреле этого года пообещал "предметно и целенаправленно" заняться зачисткой бюрократии на местах, назвав ситуацию в этой сфере удручающей.

По его словам, одним из наиболее эффективных способов борьбы с ростом числа чиновников является делегирование полномочий субъектам РФ, что позволит сократить аппарат: федеральных ведомств в регионах в четыре-пять раз. Как заявил Козак, Центр нанес "огромный урон не только развитию регионов, но и региональной политике", создав "огромную армию территориальных органов федеральных структур". По его данным, только в Ростовской области количество чиновников в региональных органах власти и органах местного самоуправления, вместе взятых, в три раза уступает "популяции" их собратьев в территориальных органах федеральных ведомств.

Например, в Липецкой области с населением 1 млн. 200 тыс. человек действует 60 федеральных структур, в которых работают около 12 тыс. чиновников. Они практически полностью дублируют своих региональных коллег. За лесами, например, независимо друг от друга следят региональное управление по охране, Комитет по экологии обладминистрации и федеральные агентства лесного хозяйства, Ростехнадзор, экологический надзор... А в Татарстане и вовсе на 225 человек приходится один чиновник.

По словам Козака, управлять такой армией из центра просто невозможно: "Формально это федеральные органы, а по факту на них ключевое влияние оказывает руководитель региональных или местных органов власти. Создав такое противоречие между формальным и фактическим положением для огромной армии людей, мы лишили региональные и местные власти механизма ответственности за конечный результат". Чтобы пресечь эту порочную практику, Козак предложил упразднить все существующие на местах филиалы федеральных органов власти, оставив в субъектах РФ только филиалы контрольных и силовых ведомств и наделив последние "правом по контролю деятельности и по отмене незаконных актов региональных руководителей".

Реформа бюрократов доверена самим бюрократам

Осуществить, однако, это очень сложно. Чиновный аппарат привычно сопротивляется любым попыткам сокращения себя и своих полномочий. Ведь согласно сформулированному более полувека назад закону Паркинсона: а) чиновник стремится увеличить число подчиненных; б) чиновники создают работу друг для друга, в) объем работы чиновников возрастает в той мере, в какой это необходимо, чтобы занять время, выделенное на ее выполнение. Недаром на конец 2007 года было разработано около 300 административных регламентов, среди которых есть такие перлы, как, например, "Типовой административный регламент предоставления государственной услуги "зачисление на социальное обслуживание отдельных категорий населения в областные государственные стационарные учреждения социального обслуживания населения".

По словам статс-секретаря Минэкономразвития Анны Поповой, по итогам внедрения подобных регламентов, в ФМС, Росрегистрации, Роснедвижимости и Роструде время ожидания в очереди сократилось в 3—10 раз и "существенно повысился комфорт граждан". Впрочем, с этой оценкой вряд ли согласятся уставшие просители, просиживающие в очередях долгие часы. Да и по оценкам Всемирного банка, никакого заметного улучшения в этой сфере в России в последние годы не произошло. Напротив, ощутимо вырос, например, срок регистрации прав собственности на недвижимое имущество — в среднем с 37 до 52 дней.

В рейтинге "Глобальный барометр коррупции", ежегодно составляемом международной организацией Transparency International, Россия опустилась с 82-го места, которое она занимала в 1999 году, на 143-е в 2007 году. Вряд ли стоит пояснять искушенному отечественному читателю, что коррупция и рост численности и полномочий госаппарата неотъемлемо связаны друг с другом. Не зря Владимир Путин откровенно заявляет, что "нынешняя организация работы госаппарата способствует коррупции, а любые административные барьеры преодолеваются взятками".

Средняя зарплата чиновников — 25,6 тыс. рублей

И последнее наблюдение. Согласно канонам административной реформы сокращение госаппарата просто обязано сопровождаться увеличением зарплаты чиновников. В России, как мы уже выяснили, их количество только растет. Однако вместе с этим растет и уровень оплаты труда бюрократов. Так, средняя зарплата работников территориальных федеральных органов исполнительной власти в 2007 году составила 19,9 тыс. рублей, увеличившись за год на 47,9 %. Средняя зарплата сотрудников органов исполнительной власти субъектов РФ сейчас составляет 25,6 тыс. рублей. А в Ханты-Мансийске, например, региональные чиновники получают в среднем 58,8 тыс. рублей. И это при том, что средняя зарплата в стране составляет всего 13,5 тыс. рублей. Госслужащие стали как минимум средним классом, однако этого оказалось недостаточно, чтобы сделать их работу эффективной. По словам одного из авторов последней административной реформы, бывшего замминистра труда и социального развития Михаила Дмитриева, неэффективность российского госаппарата тормозит рост экономики на 1,5—2% в год.

Руководитель проекта по административной реформе Центра стратегических разработок Владимир Южаков настроен оптимистично: "Меры по реформированию начали приниматься системно только в 2005 году, и сейчас мы даже не в середине пути решения проблем с госслужбой, а в первой четверти. На сегодняшний день госаппарат находится на краю пропасти неэффективности и коррупции. Заслуга административной реформы в том, что сползание в эту пропасть было остановлено. Главная проблема в том, что не хватает нормативно-правовой базы, детально проработанных документов. Создаются не карательные, а превентивные механизмы регулирования коррупции. Воля руководителей исполнительной власти высшего звена на снижение коррупции и увеличение эффективности госаппарата достаточно внятна".

Другие эксперты, однако, настроены более пессимистично. По словам доцента Высшей школы экономики Павла Кудюкина, "главная причина состоит в том, что реформа бюрократии была доверена самим бюрократам. Отчасти дело в отсутствии в стране политического класса, независимого от бюрократии и контролирующего ее. Кроме того, общество в целом, за исключением редких, очень конкретных случаев, не проявляет активной заинтересованности в реформировании бюрократии, да и не имеет инструментов, чтобы влиять на идущие процессы".

Кстати

При императоре Петре I в России один бюрократ приходился на 2250 жителей. При президенте СССР Михаиле Горбачеве — один чиновник приходился на 220 жителей. В настоящее время — один на 109.

В 90-х годах прошлого века чиновниками в России числились 1,9% всех работающих. Сейчас — уже 4,6%. А после вступления в силу муниципальной реформы управления их число будет равно 6%. Чиновники утверждают, что, например, во Франции госслужащих еще больше. Однако там к этой категории относят даже машинистов метро, а в Италии — и учителей и врачей.

Больше всего чиновников работают в федеральных органах (766,8 тыс. человек). Законодательная и судебная ветви власти практически не растут, зато ряды исполнительной пополняются опережающими темпами.

В 2005 году денежное довольствие федеральных чиновников возросло на 44,1%, в то время как средняя начисленная заработная плата по экономике в целом — лишь на 26,9%. В 2006 году среднемесячная зарплата федеральных чиновников выросла на 28,6%, а начисленная заработная плата работников организаций — на 25,4%.