Григорий Явлинский: весь бюджетный процесс устроен неправильно
Сегодня парламент примет в третьем чтении новую редакцию закона о бюджете Петербурга на 2013 год. Григорий Явлинский написал для "ДП" статью, где изложил свое мнение о бюджете города.
За полтора года работы в Петербурге я обратил внимание, что о бюджете горожанам рассказывают нечасто. Как правило, 2 раза в год: когда бюджет принимается и когда он корректируется. И рассказывают по самой простой схеме: расходы, доходы, дефицит, столько–то на образование, здравоохранение, ЖКХ… Иногда назовут отдельные крупные проекты, на которые планируется потратить деньги. Процитируют губернатора или его заместителя по финансам. Упомянут мнение лидеров фракций ЗС. И на том — все.
Что из этого могут понять петербуржцы? Почти ничего. Они не могут понять, хороший это бюджет или плохой, будут решаться их проблемы или нет, — а ведь именно на это предназначен бюджет, составленный из налогов, которые платят граждане.
Бюджет — это не деньги чиновников или депутатов. Это деньги горожан. Плохой бюджет — не только воровство и коррупция, но и нерешенные проблемы людей.
Хороший или плохой бюджет в Петербурге? Давайте разберемся.
22 мая Законодательное собрание принимает корректировку бюджета на этот год, предложенную губернатором. Почему бюджет, принятый в ноябре прошлого года, уже в апреле следующего надо корректировать? Да потому (и это уже не в первый раз), что бюджет прошлого года исполнен из рук вон плохо. Но на этот раз городское правительство побило все рекорды: бюджет недовыполнен на 53 млрд рублей!
"Ну и хорошо! — может сказать читатель. — Сэкономили деньги горожан — молодцы!"
Нет, не молодцы.
Что означает наличие такого остатка? Не только то, что губернатор и правительство города не справились со своей работой, но и то, что в городе не появились обещанные новые школы, детские сады, поликлиники, дороги и развязки. Что не были построены квартиры для участников войны и очередников. Что не были благоустроены дворы и заасфальтированы улицы. Граждане из своих карманов выделили на это деньги — а работа сделана не была.
53 млрд рублей — это больше, чем все городские расходы на здравоохранение в 2012 году (52 млрд рублей). Больше, чем расходы на социальную политику (47 млрд рублей). Немногим меньше, чем расходы на ЖКХ (65 млрд рублей). Почти в 5 раз больше, чем расходы на культуру (11 млрд рублей).
Как поступите вы, уважаемые читатели, если вы наняли рабочих для ремонта квартиры, а они не справились с работой (но хвастаются вам, что у них осталась часть ваших денег)? Дадите им на новую работу еще больше денег? Но ведь именно это раз за разом и делают губернатор и правительство Петербурга!
Сейчас, при корректировке бюджета, его расходы сначала предложили увеличить на 18 млрд рублей. Причем новые расходы вводятся вовсе не потому, что город получил дополнительные доходы, а потому, что в городской казне оказались неистраченные деньги. И с каждым годом невостребованные бюджетные ассигнования все больше и больше:в 2008 году — 23 млрд рублей, в 2010–м — 27 млрд, в 2012–м — 53 млрд рублей.
Во втором чтении губернатор опять предлагает изменить основные параметры бюджета: и на этот раз, в отличие от первого чтения, — уменьшить расходы на 3 млрд рублей, сократив финансирование проектирования и строительства жилых домов, инфекционной больницы на 600 коек, строительства школ, поликлиник и детских садов. Как обычно, поправка губернатора ко второму чтению не содержит ни расчетов, ни обоснований.
Не бывает планов, которые не меняются в процессе их исполнения. Но, если это повторяется из года в год, наверное, надо разобраться с причинами: понять, почему неудовлетворительно исполняется бюджет, устранить эти причины и только потом корректировать бюджет. И, конечно, надо учитывать эти уроки при разработке бюджета на следующий период.
Но в Петербурге все наоборот! Сперва корректируют бюджет текущего года. Потом "выясняют", что корректировать надо из–за плохого исполнения бюджета прошлого года. Исправления ошибок, из–за которых бюджет не исполнен, не происходит вовсе. И те комитеты Смольного, которые не освоили выделенные им средства в прошлом году (фактически — не выполняющие свою основную задачу), поощряются увеличением финансирования в году нынешнем.
Почему так происходит? Да потому, что в Петербурге весь бюджетный процесс — вся процедура принятия решений о том, как тратить деньги горожан, — устроен неправильно. А неправильным путем вы никогда не придете к нужной цели.
Как должен приниматься бюджет?
Проект бюджета должен составляться на основе прогноза социально–экономического развития и представляться в понятной для неподготовленного пользователя информативной и компактной форме. То есть быть обоснованным и понятным. А в Петербурге — ни того, ни другого.
Бюджет представляется в форме, непонятной даже для многих депутатов, не то что для неподготовленных пользователей. Что же касается прогноза социально–экономического развития на 2013 год, то для составления бюджета был взят устаревший (и значит — уже недостоверный) прогноз.
По закону граждане должны участвовать в обсуждении бюджета. Однако в Петербурге они были лишены возможности подробно ознакомиться с проектом бюджета, а публичные слушания по обсуждению проекта бюджета проведены в… заочной форме, исключающей для городского сообщества возможность обсуждать этот закон. А ведь главным источником формирования доходной части бюджета сейчас является именно налог на доходы физических лиц — тех самых жителей города, которые отстранены от влияния на бюджет!
По Бюджетному кодексу законодательная власть должна осуществлять предварительный, текущий и последующий контроль над бюджетом. Но в Петербурге и здесь все по–своему: председатель бюджетно–финансового комитета (БФК) Законодательного собрания заявляет, что "текущий контроль за бюджетом — это функция других органов, а не парламента".
Надо ли после этого удивляться, что в бюджете есть многомиллиардные траты, о которых депутаты ничего не знают, потому что ничего не могут проконтролировать?
Одним словом, можно взять практически любой этап бюджетного цикла в Петербурге и писать учебник "Каким не должен быть бюджетный процесс".
Надо ли после всего этого удивляться, что заложенные в бюджет приоритеты случайны и хаотичны и практически никак не связаны с реальными потребностями города и представлениями горожан?
Например, в бюджете в явно недостаточной степени закладываются расходы на строительство новых линий и станций метрополитена (они в 10 раз меньше, чем в Москве). Недостаточно средств на строительство жилья для очередников, расселение коммунальных квартир, капремонт жилья и другие важнейшие нужды. Зато не жалеют средств на сомнительные строительные проекты.
А еще в бюджете множество, как говорили раньше, "отдельных недостатков". Например, 90% расходов комитета по благоустройству — это субсидии (например, на возмещение расходов на содержание дорог — 8 млрд рублей), выделяемые вне конкурсных процедур. Питерское управление ФАС нашло массу таких примеров. А когда деньги выделяются без конкурсов, это всегда ведет к завышению расходов и ухудшению качества. Сейчас мы постоянно читаем и слышим об обысках в тех или иных комитетах, арестах чиновников, фактически украденных из бюджета миллионах… Но ведь все это начинается с бюджета — составленного так, что воровать становится легко и приятно. А должно быть трудно и опасно!
Можно ли исправить ситуацию? Можно. И к этому мы не раз призывали городской парламент, ведь именно он принимает бюджет и он может по своей воле менять его приоритеты — так, как это нужно в интересах жителей Петербурга. Но парламент этого не делает. Почему? Да потому, что ему отдают на откуп ничтожно малую часть бюджетных средств — в обмен на готовность парламентского большинства ни во что более в бюджете не вмешиваться.
Это делается с помощью так называемой поправки БФК — одного из главных инструментов контроля Смольного за парламентом.
В прежние годы эта поправка носила разные названия (а впервые появилась она в 1996 году и называлась тогда резервным фондом депутатов), но суть неизменна. Ничтожную часть бюджета позволяют распределять депутатам: они могут самостоятельно определять, на что потратить эти деньги. И определяют: в "свои" коммерческие структуры и общественные организации или на адресную социальную помощь (чтобы потом сообщить избирателям, что именно депутат выделил им деньги)…
Этот процесс становился все более непрозрачным и коррупциогенным; он стал важным инструментом игры между исполнительной и законодательной властями Петербурга. Сейчас дозволенную к перераспределению часть — около 1% бюджета — делят между собой те депутаты, которые за это безоговорочно поддерживают проект бюджета при голосовании и легко соглашаются закрыть глаза на остальные 99% расходов, отказываясь от своего права и обязанности контролировать бюджет.
Мы предложили изменить регламент БФК, чтобы прекратить эту порочную практику, — и эти предложения были отклонены решением БФК! Как вы думаете, читатель, почему? Не потому ли, что не хочется предавать гласности политическую коррупцию?
"Да какая разница! — может заявить мне читатель. — Не все ли равно, как появляются поправки?"
Нет, не все равно. На этот раз в результате поправки БФК за счет сокращения расходов на благоустройство и экологию города финансируется, например, некая районная негосударственная организация, занимающаяся "обеспечением общественного порядка", или межрегиональная общественная организация "Национальное собрание молодых депутатов" (занимается проведением избирательных кампаний под ключ и организует заграничные поездки — в США, Англию, Норвегию и даже в штаб–квартиру НАТО в Брюсселе).
Мне вовсе не хотелось бы ограничиваться критикой. Задача в том, чтобы предложить положительную программу, показать, как можно изменить сложившуюся систему к лучшему, как заставить бюджетный процесс работать правильно.
В бюджете, безусловно, есть необоснованные и неэффективные расходы. Если разобраться с томами расчетов и обоснований, пылящимися в шкафах БФК, то можно найти, откуда взять средства. А направлять выявленные средства необходимо на заведомо правильные и важные цели, в отношении которых есть общее, разделяемое всеми понимание их необходимости.
В минувшем году я вносил поправку к бюджету, где предлагалось снизить наиболее одиозные, неэффективные и необоснованные расходы и направить эти средства на цели, против которых, казалось бы, нельзя возражать: на финансирование помощи детям с онкогематологическими заболеваниями, на помощь детским садам для детей с отклонениями в развитии. Принятие таких поправок позволило бы послать сигнал общественности, что бюджет не безнадежен, что мы стараемся что–то сделать для исправления создавшейся ситуации, что все еще можно поменять к лучшему.
Вряд ли найдется хоть один человек, который открыто и публично сможет сказать, что поездка чиновников на Неделю моды важнее помощи больным детям. Тем не менее такие люди нашлись. Правда, сделано это было не открыто и публично, а тихо и кулуарно, под эгидой БФК. Кто проголосовал против поправки? БФК. А затем — парламентское большинство ЗС.
Подведем итоги. Бюджет города непрозрачен — из него невозможно установить, на что же конкретно будут расходоваться деньги горожан. В бюджете неверно расставлены приоритеты и цели: деньги планируется тратить не на то, что в первую очередь необходимо горожанам. По всем своим параметрам и по технике подготовки он не соответствует ни духу времени, ни ожиданиям граждан, ни даже Бюджетному посланию президента РФ. И тем не менее проект бюджета был одобрен парламентским большинством. А потом мы удивляемся, что он не исполняется. И с каждым годом — все сильнее и сильнее…
Ключевые направления нашей работы в Законодательном собрании — защита прав граждан и противодействие коррупции. Мы подготовили поправки в закон "О бюджетном процессе в Санкт–Петербурге", позволяющие решить если не все, то большую часть перечисленных выше проблем. Они позволяют сделать бюджет города прозрачным и понятным и обеспечить выделение средств бюджета, взятых из кармана налогоплательщиков, только на то, что необходимо горожанам.
Сделать бюджет прозрачным и понятным значит сделать его лучше и тем самым реально улучшить жизнь в городе.
Текст на сайте издания