Последняя осень

Барьер в российско-американских торговых отношениях убрать проще, чем принято думать

В американском конгрессе в ближайшее время может начаться обсуждение отмены поправки Джексона–Вэника в отношении России. На самом деле президент США Барак Обама мог бы сделать этот шаг и без участия конгрессменов.

На прошлой неделе, 11 октября, конгресс наконец одобрил соглашения о свободной торговле США с Южной Кореей, Панамой и Колумбией. Именно ратификацию этих соглашений конгрессмены и сенаторы ставили ранее перед администрацией США, выступающей за либерализацию торговых отношений с Россией, в качестве непременного условия начала дебатов по Джексону–Вэнику. Днем позже, 12 октября, на сенатской комиссии по иностранным делам за скорейшую отмену поправки высказался недавно назначенный послом в Москву Майкл Макфол. Если конгрессмены будут верны своим обещаниям, есть вероятность, что нынешняя осень может оказаться для поправки Джексона–Вэника последней.

Тема отмены поправки вновь актуализировалась в этом году в связи с ожидаемым завершением процесса присоединения России к ВТО. Сама по себе поправка Джексона–Вэника не является препятствием для присоединения страны к ВТО. Однако ее существование препятствует предоставлению США России режима наибольшего благоприятствования в торговле, который в американском варианте именуется как постоянные нормальные торговые отношения (PNTR). А без взаимного предоставления такого режима ни российские, ни американские компании не смогут извлечь выгоду из присоединения России к ВТО.

Данную мысль достаточно ясно сформулировал в одном из своих высказываний представитель США на торговых переговорах Рон Кирк: «Было бы трагедией после всей проделанной работы облегчить присоединение России к ВТО, не дав возможности нашим экспортерам получить от этого прибыль из-за существования поправки Джексона–Вэника. И об этом мы говорим с конгрессом». Подчеркивая свою приверженность скорейшему присоединению России к ВТО, представители администрации Обамы неоднократно заявляли, что поправка Джексона–Вэника это, безусловно, анахронизм, однако для ее отмены необходимо решение конгресса, с которым они и проводят необходимую работу. За долгие годы существования поправки общественное мнение в обеих странах привыкло к такому объяснению. На самом же деле оно является весьма поверхностным, если не сказать — искажающим реальность.

Будучи принятой в 1974 году, поправка к закону о торговле конгрессменов Генри Джексона и Чарльза Вэника имела конкретный и узконаправленный смысл. Он состоял в том, что нерыночные экономики, которые отказывают своим гражданам в праве на свободную эмиграцию, не могут быть наделены статусом наибольшего благоприятствования в торговле, получать прямые и непрямые кредиты от правительства США. При этом поправка имела оговорку: если президент считает, что ее приостановка на год будет способствовать развитию свободной эмиграции в стране, он имеет право сделать это, а конгресс — поддержать его. Отказ в применении ограничений можно продлевать ежегодно.

В 1991 году наступил конец нерыночной советской экономики, а еще раньше в СССР прекратились и ограничения на выезд его граждан за рубеж. Настал тот момент, когда в силу произошедших перемен Россия уже не могла подпадать под поправку Джексона–Вэника. В принципе именно тогда глава Белого дома должен был заявить, что Россия как правопреемница СССР больше не подпадает под поправку, и ей следует предоставить статус постоянных нормальных торговых отношений. Но, к сожалению, ни Дж. Буш-старший, ни Билл Клинтон в свое время этого не сделали. Поэтому каждый год администрация США продлевала отказ от применения в отношении России поправки Джексона–Вэника, а конгресс утверждал это решение.

Интересная попытка побудить администрацию Обамы отменить поправку Джексона–Вэника была предпринята летом 2011 года. Известный общественный деятель Эдуард Лозанский, бывший советский гражданин, а ныне гражданин США и активный член Республиканской партии, при поддержке ряда американских юристов обратился с иском в суд Вашингтона с целью побудить президента Обаму воспользоваться своими конституционными полномочиями и отменить поправку Джексона–Вэника, не привлекая к решению вопроса конгресс. В своем обращении истцы убедительно показали, что сама поправка была составлена таким образом, что при исчезновении повода ее действие может быть прекращено простым решением президента. Как известно, поводом для ее введения были ограничения на эмиграцию для граждан СССР, которые затрагивали главным образом советских евреев. Но вопрос со свободой выезда из страны давно решен. И Россия уже не является нерыночной экономикой, каковой был СССР. Кстати, в Китае гораздо дольше, чем в СССР, сохранялись ограничения на выезд граждан за рубеж, и кроме того, он был принят в ВТО в 2001 году без предоставления рыночного статуса. Тем не менее поправка Джексона–Вэника в отношении него была снята в 2000 году. Суд в США еще не состоялся, однако сам по себе судебный иск еще раз подтвердил, что ссылки администрации на конгресс не могут восприниматься в качестве убедительных аргументов невозможности немедленной отмены поправки Джексона–Вэника.

Ситуация на самом деле становится еще более парадоксальной, если принять во внимание, что в США до сих пор формально остается в силе законодательный акт 1951 года, согласно которому американский президент может вводить ограничения на торговлю с «СССР и любым государством или регионом, находящимся под контролем иностранного правительства или организации, управляющей мировым коммунистическим движением». Акт был частью антикоммунистического законодательства, но до сих пор не отменен, и применяется, к примеру, в отношении Северной Кореи. Формально ничто не препятствует его применению и к России.

Возникает законный вопрос: почему говорят именно о поправке Джексона–Вэника, а не об акте 1951 года? Скорее всего, о документе 60-летней давности в контексте отношений с Россией просто забыли. А поправка Джексона–Вэника вот уже несколько десятилетий кряду вызывает споры в конгрессе и за его пределами. Некоторые конгрессмены и сенаторы не раз использовали ее как способ давления на Россию. Например, в период конца 1990-х — начала 2000-х годов, когда было немало проблем вокруг поставок в Россию куриных окорочков, тогдашний глава международного комитета сената Дж. Байден (ныне вице-президент США), представляя известный своим мощным птицеводством штат Делавэр, фактически увязывал предоставление России нормальных торговых отношений с положительным для американского бизнеса вариантом решения вопроса по мясу птицы.

Не секрет, что сегодня многие конгрессмены выступают с резкой критикой в отношении обеспечения прав человека и соблюдения законности в России, и в этом смысле рассматривают поправку Джексона–Вэника в качестве реального механизма воздействия на Москву. Но подобный подход к вопросу лишь подтверждает, что нынешнее существование поправки давным-давно не имеет ничего общего с ее изначальной юридической сутью, и потому она сама используется подобно старой проржавевшей двустволке, из которой уже нельзя стрелять, как прежде, зато ею все еще можно пугать окружающих.