Результат важнее затрат

В обществе продолжает горячо обсуждаться новый закон, реформирующий правовое положение бюджетных учреждений. Вникнуть в его тонкости обозревателю «Известий» Андрею Чернакову помогла известный специалист в бюджетных проблемах, директор Центра прикладных экономических исследований Высшей школы экономики Татьяна Абанкина, которая обеспечивала экспертную поддержку законопроекта.

Известия: Татьяна Всеволодовна, критики этого закона говорят, что раньше образовательные учреждения имели не только больше свобод, но и больше бюджетных гарантий, а государство несло за них субсидиарную ответственность. Теперь правительство их ставит перед выбором: если учреждение казенное, то у него нет никакой самостоятельности, а если бюджетное и автономное, то никаких гарантий. Не кажется ли вам, что в образовательной сфере необходимы и бюджетные гарантии, и самостоятельность?

Татьяна Абанкина: Вы абсолютно правы.

Но, с моей точки зрения, новый закон, насколько возможно, все-таки эту норму соблюдает. Определенную степень самостоятельности он дает, но накладывает и больше ответственности в плане финансового менеджмента. Бюджетные гарантии заключаются в прозрачном нормативном финансировании. Нормативы утверждаются законом. Государственное задание формируется на основе нормативов. Это и есть бюджетная гарантия. Сегодня многие ругают казначейскую систему, но ведь именно она позволила навести в стране финансовую дисциплину и разгрести в очень короткие сроки все задолженности.

В чем главный смысл нового закона? В том, чтобы от управления затратами перейти к управлению результатами. Что такое управление затратами? Это содержание сети подведомственных учреждений по смете, то есть финансирование их оплаты труда, расходов на коммуналку, на учебные расходы и т.д. независимо от качества и количества оказываемых услуг. Вот есть сеть, и мы ее должны содержать. Но разница в финансировании образовательных программ в нашей стране довольно велика — и по регионам, и по отдельным муниципалитетам, и по конкретным вузам, школам и детсадам. Например, если сравнить субъекты федерации, то, даже отбросив объективные различия в условиях (продолжительность отопительного сезона, стоимость бюджетных услуг, северные коэффициенты и пр.), все равно получим разницу в 7-8 раз. То есть в разных регионах на образование тратятся разные деньги. Между тем федеральный образовательный стандарт подразумевает более-менее одинаковое финансирование образования по всей стране, за исключением объективных условий, которые выравниваются за счет применения различных поправочных коэффициентов. А если с уровня регионов и муниципалитетов спуститься на уровень конкретных школ, то и здесь действуют разного рода коэффициенты. Они различаются в зависимости от типа образовательного учреждения (будь то гимназия, спецшкола, образовательный центр, социокультурный комплекс), контингента учащихся (не совсем здоровые дети, ученики с особыми образовательными потребностями), условий их содержания («продленка» или школа неполного дня). И все это должно быть относительно прозрачным. Собственно, именно поэтому новый закон прежде всего модифицирует систему финансирования образования таким образом, чтобы деньги в учреждения поступали с учетом результатов обучения, то есть количества и качества оказываемых образовательных услуг. Речь идет о нормативно-подушевом финансировании, когда объем выделяемых средств зависит от числа учащихся.

Как все это работает по новому закону? У вуза, техникума или школы есть норматив на численность, есть поправочный коэффициент. Образовательное учреждение получает субсидию, а дальше имеет право распоряжаться ею более-менее самостоятельно. Кроме того, автономные и новые бюджетные учреждения, в отличие от казенных, могут заниматься предпринимательской и иной приносящей доход деятельностью и использовать получаемые финансовые ресурсы по своему усмотрению. Учредитель формирует для них госзадание, которое включает прежде всего описание образовательной услуги. Речь идет о реализации той или иной образовательной программы в соответствии со стандартом. В госзадании фигурируют потребители этой услуги, требования к условиям ее осуществления, критерии оценки результата и показатели качества.

Известия: Сегодня, когда главным нормативом стала численность учащихся, в самом тяжелом положении оказываются малокомплектные школы, особенно в российской глубинке. Что с ними делать?

Абанкина: Такие школы входят в отдельную группу и в каждом регионе финансируются на основании фактических затрат, а не по нормативу.

Известия: Будь ты хоть семи пядей во лбу, новым Сухомлинским и Макаренко, поставь в школу самое новейшее оборудование, но если у тебя учеников нет, все это теряет смысл. Вы согласны?

Абанкина: С этим трудно спорить. И скажу как эксперт: новая система финансирования, при которой деньги приходят вслед за учеником, хороша для стабильной или несильно колеблющейся ситуации, когда есть достаточный общественный спрос. А когда этот спрос сжимается, а количество учеников сильно сокращается (с 2000 года их стало меньше на 40%), существенно повышаются риски. Поэтому в принципе любая система нормативно-подушевого финансирования (на основе сметы или субсидий, не важно) рискованна, поскольку фактически финансирование школы ставится, извините за тавтологию, в зависимость от не зависящих от нее факторов — сокращения численности учащихся, неприспособленности школьной сети к новым условиям и т.д. И в этом, конечно, главная опасность. По прогнозам в ближайшие десять лет число учащихся расти не будет, все школьники 2010-2020 годов уже родились и подсчитаны. Нам надо пережить это десятилетие и выйти из него без кардинальных потерь.

Известия: Те, кого новый закон испугал, говорят, что этот документ значительно облегчает процесс ликвидации образовательных учреждений через отказ от государственных заданий. Это может привести к их массовому закрытию, а значит, к росту безработицы среди бюджетников и интеллигенции в целом, утверждают критики. Вон сколько тысяч сельских школ закрылось в последние годы, да и число вузов резко пошло на убыль. Тенденция налицо...

Абанкина: В этом смысле закон не лучше и не хуже своих предшественников. Ведь и сегодня бюджетные учреждения можно точно так же просто перестать финансировать, и все. Принципиальной разницы тут нет. То, что у нас сейчас закрываются школы, а сельская интеллигенция оказывается без работы, конечно, обидно. Этот процесс идет с 2000 года, он действительно сложный, конфликтный. Но главная беда тут даже не столько в самом сжатии образовательной системы, сколько в отсутствии альтернативной работы для высвобождаемых людей. А за это уже ответственна отнюдь не система образования. Есть такая грустная шутка о современном российском муниципальном образовании: «Сколько у вас градообразующих предприятий?» — «Два: школа «№» 1 и школа «№» 2». Действительно, если ситуация именно такова, а учеников осталось три с половиной человека, что может сделать система образования? И новый закон в этом смысле ничего не меняет. Те школы, объективная необходимость в которых, несмотря на их малочисленность, еще существует, надо оставлять. А те, где очень низкое качество обучения и квалификация учителей, конечно, надо реструктурировать. Очень уж они дорого обходятся государству: зачастую затраты на одного ученика такой школы превышают затраты на обучение студента МГУ.

Известия: Давайте вернемся к трем формам бюджетных учреждений. Как объяснил мне недавно министр образования, автономные учреждения могут осуществлять закупки не в рамках 94-го федерального закона. Вы считаете это большим шагом вперед?

Абанкина: Судите сами. Сейчас бюджетное учреждение обязано привлекать любых соисполнителей на выполнение работ или оказание услуг (закупки оборудования, ремонт помещений, приглашение специалистов) только на конкурсной основе. Это довольно длительная по времени и сложная по оформлению процедура. И, к сожалению, 94-й закон устроен таким образом, что каких-либо ограничений по демпингу нет, поэтому очень часто по ценовому критерию выигрывают недобросовестные поставщики и исполнители. Грубо говоря, кто меньше предложил, тот и на коне. Но ведь смешно через конкурс на снижение цены приглашать, например, в вуз известных зарубежных ученых и ведущих профессоров. В таком деле гораздо важнее не цена услуги, а имя того, кто приедет. И вот теперь автономные учреждения, получая субсидию и распоряжаясь ею по своему усмотрению, могут привлекать соисполнителей и поставщиков уже без всякого конкурса. Очень многие вздохнут с облегчением.

Известия: Хотя закон об автономных учреждениях действует уже два года, эту форму выбрали всего несколько вузов. А вот, скажем, детсады с удовольствием переходят в «автономку». Им она как-то ближе...

Абанкина: Это потому, что у детсадов многоканальное финансирование: и бюджет, и родительская плата, и часто спонсорские деньги. В случае когда средства поступают из разных источников, удобнее «автономка», дающая право самостоятельно распоряжаться финансовыми ресурсами. Мало того, при такой форме внебюджетные деньги поступают не в казначейство, а на счета в кредитные организации, то есть в банки, и не обнуляются в конце года. Учредитель их вообще не контролирует. Единственное, что контролируется наблюдательным советом (довольно компактным органом, куда входят представители учредителя, комитета по управлению имуществом, трудового коллектива), это крупные сделки, в отношении которых у совета есть право вето. Крупная сделка — это любая, объем которой превышает 10% стоимости чистых активов учреждения. Такая мера нужна для того, чтобы деятельность учредителя не привела к потере собственности или нарушению прав населения.

Известия: Вот этого, собственно, и опасаются коллективы многих вузов, которые пока не спешат бросаться в «автономное» плавание...

Абанкина: Но хочу подчеркнуть: во всех случаях собственником недвижимого и особо ценного движимого имущества (дороже 500 тысяч рублей) остается государство, а учреждениям оно передается лишь на правах оперативного управления, то есть в пользование. Так что ни о какой ползучей приватизации здесь речи не идет.

Известия: А если, например, родители, чтобы оборудовать класс, где учатся их дети, создают фонд в форме некоммерческой организации и покупают через него имущество, кому оно будет принадлежать — фонду или школе?

Абанкина: Пока это имущество на балансе фонда, он может его продать, сдать, отремонтировать, делать с ним что угодно. Но как только это имущество поступает в школу, происходит его огосударствление и оно становится собственностью учредителя, то есть в данном случае муниципалитета. И распоряжаться им отныне можно только на правах пользования.

Известия: Ясно. А вот вам еще один страх, связанный с выходом нового закона. Многие считают, что хотя этот документ напрямую и не увеличивает в стране долю платного образования, он создает все условия для ее расширения. В законе «Об образовании» говорится о требованиях к структуре основных образовательных программ, но что конкретно они собой представляют, известно только узким специалистам. Поэтому, по мнению критиков закона, часть предметов в школе будет платной, и эта доля очень быстро начнет расти. Что скажете?

Абанкина: По сравнению с прежними образовательными стандартами новые значительно расширены. Например, в уже принятых стандартах для начальной школы структура образовательной программы подразумевает 20 часов урочной деятельности в неделю и 10 часов — внеурочной. Итого для младших школьников 30 часов в неделю входят в стандарт. Чем его наполнять, решает сама школа, исходя из примерных программ, своего опыта и квалификации педагогов. Что такое 30 часов в неделю? При пятидневной учебной неделе это шесть часов ежедневно. Фактически мы перешли к начальной школе полного дня. И все эти часы — бесплатно, за счет бюджета. Это гарантировано государством. А все, что сверх стандарта (дополнительный иностранный язык, секции, кружки и пр.), оплачивают родители. Так что страхи по этому поводу сильно преувеличены. Нам бы стандарт соблюсти при такой нагрузке на детей.

Известия: Но вся беда в том, что многие учителя вымогают деньги за то, чтобы лучше учить по стандарту...

Абанкина: Есть такая проблема. А разве мы с вами, если честно, не собирали деньги на подарки учителям, не сбрасывались на ремонт школы и охрану детей? Новый закон тут ни при чем. Нужно менталитет менять. А за то, что уже оплатило государство, второй раз платить не нужно.

Смысл нового закона в том, чтобы от управления затратами перейти к управлению результатами обучения. Но при этом объем выделяемых средств зависит прежде всего от числа учащихся 30 часов в неделю для младших школьников входят в новый стандарт. И все эти часы — бесплатно, за счет бюджета. Фактически мы перешли к начальной школе полного дня.