Лечить болезнь, а не симптомы

В последнее время коррупция обозначается как одна из ключевых проблем российской экономики. При этом в общественном сознании практически любой чиновник воспринимается как взяточник (по крайней мере потенциальный). Очень характерно в этом отношении недавнее заявление начальника Следственного комитета при прокуратуре Александра Бастрыкина о том, что при нынешних темпах роста дел о коррупции СКП через пять лет пересажает всех чиновников, но тогда некому будет работать в госаппарате.

Для борьбы с коррупцией предлагаются (и реализуются на практике) прежде всего такие меры, как централизация полномочий и формализация процедур распределения бюджетных средств. Внутренняя логика этих мер основана на двух предположениях. Во-первых, считается, что нижние этажи бюрократического аппарата более коррумпированы, чем верхние. И, во-вторых, жесткая формализация процедур рассматривается как способ ограничения возможностей произвола и «поиска ренты» со стороны отдельного чиновника.

Наглядный пример такого рода мер — реформа межбюджетных отношений 2002–2003 годов, сместившая распределение полномочий и ресурсов от регионов в пользу федерального Центра. Характерно также серьезное изменение системы государственных закупок, произошедшее в 2005–2006 годах, — с резким ограничением прав госзаказчиков по выставлению качественных критериев и ориентацией на отбор поставщиков для госнужд по критерию наименьшей цены. В числе новых мер, озвученных президентом Дмитрием Медведевым, — ужесточение контроля за доходами госслужащих (через декларирование доходов семьи) и повышение независимости суда.

Однако поскольку принятые ранее меры (достаточно радикальные по своему характеру) не дали ожидаемых результатов, имеет смысл оценить реальный масштаб проблемы — прежде всего с точки зрения бизнеса, так как именно от активности фирм, их готовности осуществлять инвестиции в конечном счете зависят темпы экономического развития страны. Кроме того, целесообразно посмотреть, какие рецепты по борьбе с коррупцией предлагает экономическая теория и как проблемы коррупции решаются в странах, близких к России по уровню доходов населения и уровню развития институтов.

Взгляд бизнеса

Обследования предприятий, проводившиеся Институтом анализа предприятий и рынков ГУ-ВШЭ в последние годы, свидетельствуют о том, что ситуация с коррупцией в России не столь однозначна.

Согласно данным опроса, 1000 предприятий обрабатывающей промышленности в феврале-июне 2009 года в рамках второго раунда проекта по анализу конкурентоспособности российской экономики, выполняемого по заказу Минэкономразвития, коррупцию как серьезную и очень серьезную проблему воспринимали лишь 21,5% респондентов. Для сравнения отметим, что 64% руководителей фирм говорили о макроэкономической нестабильности, 42% — о недоступности кредитов и 33% — о дефиците кадров.

Проблема коррупции была более актуальна для московских компаний (здесь как серьезную и очень серьезную ее выделяли 40% респондентов), для малых фирм и для предприятий-экспортеров. Тем не менее в общем рейтинге 19 возможных барьеров для ведения бизнеса коррупция занимала лишь восьмое место — так же, как и в рамках первого раунда этого обследования, проведенного совместно со Всемирным банком в 2005 году.

Эти данные в целом согласуются с результатами других, более ранних обследований, которые охватывали не только промышленность. Так, опрос 500 предприятий из всех отраслей (кроме сельского хозяйства) в восьми регионах европейской части России, проведенный ГУ-ВШЭ в 2007 году совместно с профессором Тимоти Фраем из Колумбийского университета США, показал следующее. В сравнении с 2000 годом (когда в этих же регионах проводилось аналогичное обследование) абсолютные оценки коррупции ухудшились. Однако это происходило на фоне общего ухудшения оценок эффективности государства.

Если же сравнивать коррупцию с другими проблемами, с которыми сталкивается бизнес в России, то в промышленности она в целом была малозначимым фактором — седьмым в числе 10 основных ограничений для развития бизнеса в 2000 году и девятым из 13 ключевых проблем в 2007 году. Для предприятий сектора услуг коррупция могла быть отнесена к факторам средней значимости (пятое место в 2000 году и также пятое место в 2007-м — несмотря на увеличение числа факторов, включенных в анкету). При этом в промышленности проблему коррупции острее ощущали мелкие предприятия (до 200 работников), а в сфере услуг — мелкие и средние (до 50 и 51–150 работников). Для этих двух групп предприятий в секторе услуг коррупция перемещалась на третье-четвертое места в общем рейтинге ограничений для развития бизнеса.

Чем объясняются различия между этими оценками, полученными из репрезентативных опросов руководителей предприятий, и теми ощущениями нарастания коррупции, которые доминируют в обществе? На наш взгляд, это связано с неосознаваемой подменой понятий «коррупция» и «неэффективность госаппарата».

В этом контексте интересные данные содержатся в одном из аналитических обзоров Economist Intelligence Unit — исследовательского подразделения британского журнала Economist. Основываясь на регулярных контактах с крупными и средними международными инвесторами, работающими в России, эксперты EIU отмечают, что коррупция в российских регионах становится «управляемой». При этом для успешной реализации инвестиционного проекта в России критически важным являются регулярные рабочие контакты с местными и региональными чиновниками. В обзоре EIU приводится пример конкретного проекта, который был запущен без каких-либо взяток и для которого даже были предоставлены налоговые льготы. Однако это потребовало нескольких месяцев работы с местными чиновниками, которых представители компании смогли убедить, что проект нужен и выгоден региону. Одновременно эксперты EIU ссылаются на другие примеры, в реализации которых одним из главных барьеров стала не коррупция, а некомпетентность чиновников, отвечающих за выделение земельных участков, подключение вновь построенных предприятий к водоснабжению, транспортным, электрическим и канализационным сетям.

Из примера, приведенного EIU, видно, что неэффективность бюрократии (отмечаемая также в эмпирических обследованиях предприятий) не сводится к проблеме коррупции. Честный, но некомпетентный чиновник может нанести экономике больший ущерб, чем иной квалифицированный взяточник, стремящийся усидеть в своем кресле, а потому заботящийся не только о своем интересе, но и о деле.

Неэффективность отечественной бюрократии ощущается все более остро на фоне заметного повышения качества менеджмента в частном секторе, которое наблюдалось в течение последнего десятилетия. Проявлением подобных позитивных сдвигов стало улучшение корпоративного управления, рост доли менеджеров, имеющих степень МБА и обладающих опытом работы в иностранных компаниях. И сейчас с точки зрения перспектив развития национальной экономики и ведения бизнеса в России возрастающий разрыв между качеством менеджмента в частном секторе и качеством государственного управления становится одной из центральных проблем.

Россия в последние годы идет по пути построения государственного капитализма — похожего на тот, который существовал в Южной Корее и некоторых странах Юго-Восточной Азии в 1960-е–1980-е годы. И для России, так же как для Китая, Казахстана, Азербайджана и других стран, выбравших подобную модель развития, были и будут характерны проблемы с коррупцией, порождаемые высокой активностью государства в экономике. Сказанное, однако, не отрицает того, что в модели госкапитализма могут быть свои стимулы к развитию и к повышению эффективности — одновременно ограничивающие возможности для коррупции.

Воспитание бюрократии

Еще в начале 1990-х в статье «Corruption» Андрея Шлейфера и Роберта Вишны был проведен анализ моделей коррупции и выделены базовые подходы к ограничению коррупционных практик.

Во-первых, речь шла о создании централизованной системы учета и мониторинга действий чиновников, позволяющей отслеживать, какие решения и кем были приняты, какие ресурсы были выделены на их реализацию и каков был результат. Такая система дает возможность выявлять отклонения от «нормативного поведения».

Во-вторых, делался акцент на необходимости системы санкций за такие отклонения. В условиях политической конкуренции отстранение чиновников, нарушающих сложившиеся правила, происходит через выборы. В отсутствие политической конкуренции такие карающие функции, по мнению Шлейфера и Вишны, достаточно эффективно могут выполнять партийные «политические машины» (как это было в Чикаго в течение двадцатилетнего правления мэра-демократа Роберта Дэли) или спецслужбы (КГБ в СССР). Они не могут устранить коррупцию, поскольку сами ей подвержены. Но они ограничивают негативные последствия коррупции — так как вместо взимания взяток множеством различных автономных ведомств, не координирующихся друг с другом, с их помощью для госаппарата вводятся и поддерживаются единые правила (включая единый «коррупционный налог»).

В качестве примера мы можем упомянуть Советский Союз (с его централизованной бюрократической системой — не гибкой, но способной за счет сверхконцентрации ресурсов добиваться прорывов на ключевых направлениях) — в сравнении с Россией 1990-х (с децентрализованной бюрократией, приведшей страну к краху 1998 года).

В-третьих, в качестве важного рецепта по борьбе с коррупцией выделялось внедрение механизмов конкуренции в деятельность государственного аппарата— например, через возможность получения одного и того же разрешения или лицензии не в одном, а в нескольких разных государственных учреждениях. Данный тезис на первый взгляд кажется странным, поскольку в обыденном понимании государственный аппарат изначально строится по принципу монополии. Однако в реальности такая конкуренция всегда присутствует— прежде всего на региональном уровне. В частности, предприниматели могут выбирать место реализации своих бизнес-проектов и регистрации своих компаний в зависимости от тех условий, которые им предоставляют региональные власти.

Отметим, что если первые два подхода в той или иной форме реализовывались в СССР, то любые формы конкуренции советская плановая система заведомо отвергала. Достаточно вспомнить политику концентрации и специализации в промышленности, а также кампании по борьбе с «параллелизмом и дублированием» в системе управления.

В Китае плановая система имела иную форму организации. В отличие от СССР, здесь преобладали децентрализованные механизмы планирования — с распределением произведенной продукции и ресурсов преимущественно на уровне регионов. Свою роль тут сыграла уверенность Мао Цзэдуна в том, что США или СССР непременно нападут на Китай и страна частично будет оккупирована. А потому — с учетом опыта партизанской войны против японской оккупации— для жизнеобеспечения армии в экономике надо создавать «опорные базы», которые были бы относительно автономны и самодостаточны. В результате Китай был разделен на 10 районов, в которых сознательно создавались параллельные хозяйственные структуры.

Такая структура экономики в сочетании с высокой ролью региональных организаций КПК стала основой для специфической модели государственного управления в период реформ, начатых Дэн Сяопином. В рамках этой модели политическая централизация сочеталась с налоговым федерализмом. При этом наличие жестких бюджетных ограничений со стороны центрального правительства приводило к конкуренции регионов за привлечение ресурсов, а эта конкуренция, в свою очередь, способствовала повышению качества государственного управления. Последующие эмпирические исследования свидетельствуют о том, что в 1980–1990-е годы в Китае карьерное продвижение региональных чиновников было тесно связано с экономическими успехами тех провинций, которыми они руководили.

Еще одна особенность Китая — традиции конкурсного отбора на государственные должности, с учетом знаний и квалификации претендентов, а также механизмы выявления и распространения лучшей практики и возможности для повышения квалификации госслужащих. В частности, правительство КНР активно использует программы долгосрочных международных стажировок (включая обучение на магистерских программах) для повышения квалификации своих чиновников. Для включения в такие программы соответствующие чиновники помимо рекомендации от непосредственного начальника должны сдать общенациональный экзамен на знание иностранного языка и иметь явные достижения по службе. В случае успешного отбора принимающей стороной правительство КНР заключает с такими чиновниками контракты, гарантирующие им по возвращении на родину должность не ниже той, которую они занимали до отъезда.

Стоит отметить, что ряд республик бывшего СССР активно использует подобные подходы для развития своего госаппарата. Так, в Казахстане (который так же, как и Россию, часто приводят в пример, говоря о «клановом капитализме») еще с 1990-х годов были начаты программы повышения квалификации госчиновников, включая их обучение в лучших зарубежных университетах и бизнес-школах. И в настоящее время в каждом министерстве и ведомстве как минимум один из заместителей министра имеет степень МВА или PhD — что, безусловно, отражается на качестве государственного управления.

Стихийные изменения

Исследования ГУ-ВШЭ показывают, что ситуация с качеством государственного управления неоднородна — при всех жалобах на неэффективность бюрократии есть ведомства и региональные администрации, которые на общем фоне заметно выделяются к лучшему. При этом, на наш взгляд, в последние годы позитивные сдвиги скорее происходили на региональном уровне.

Одним из факторов этих изменений стала реформа межбюджетных отношений 2002–2003 годов — перераспределившая доходы от регионов в пользу федерального Центра, а также усложнившая и формализовавшая доступ регионов к федеральным трансфертам и субсидиям. В итоге по крайней мере часть более «продвинутых» губернаторов стала задумываться о том, чтобы наряду с лоббированием помощи из Москвы попытаться обеспечить рост доходов своих бюджетов за счет привлечения в регион частного капитала и инвестиций.

В качестве примера такого рода можно привести деятельность Министерства инвестиционной политики Нижегородской области. Министерство создано в 2005 году с целью более эффективного привлечения инвестиций в регион и выполняет функции «одного окна» по рассмотрению и согласованию инвестиционных проектов для всех приходящих в регион российских и зарубежных компаний с объемом инвестиций свыше 100 млн. рублей. Согласно действующим регламентам решение о поддержке проекта правительством области или отказе от его реализации принимается в срок до трех месяцев.

Важную роль в оперативном согласовании этих решений играет Инвестиционный совет при губернаторе области, куда входят руководители структурных подразделений областного правительства, руководители территориальных органов федеральных органов государственной власти, главы крупных муниципальных образований, руководители ведущих предприятий региона. За время существования министерства среднегодовой объем инвестиций в основной капитал по полному кругу предприятий вырос в области почти на 80%, а среднегодовой приток иностранных инвестиций за 2006–2008 годы увеличился в 3,4 раза.

Данные обследования ГУ ВШЭ, проведенного в феврале-июне по предприятиям обрабатывающей промышленности, свидетельствуют, что в 2007-2008 годах региональные власти предоставляли значимые преференции «активным инвесторам», которые в течение 2005-2008 годов реализовали хотя бы один крупный инвестиционный проект. В этой группе ту или иную поддержку властей получали 36,5% фирм — против 25% для «нерегулярных инвесторов» и 17% в группе фирм без инвестиций.

Вместе с тем подобные сдвиги в России носят полустихийный характер, поскольку не опираются на сознательную политику выявления и поощрения лучшей практики со стороны федерального Центра. У нас отсутствует система карьерного продвижения более эффективных чиновников, опирающаяся на понятные и измеримые критерии оценки их деятельности. Повышение квалификации российских чиновников традиционно проводится академиями госслужбы, которые в начале 1990-х были образованы на базе бывших высших партийных школ и в значительной степени унаследовали их кадровый состав.

Можно отдельно обсуждать вопрос о том, насколько адекватна модель госкапитализма условиям современной, динамично меняющейся глобальной экономики. Однако сколько-нибудь успешно эта модель может функционировать только при наличии достаточно эффективной бюрократии. В экономической теории и в практике стран, сопоставимых с Россией по уровню развития институтов, выработались рецепты, позволяющие повысить эффективность государственного управления при отсутствии политической конкуренции. Причем, как показывает опыт, меры, направленные на повышение эффективности бюрократии и основанные на внедрении конкурентных начал в практику госуправления, одновременно создают ограничения для коррупции.

Иными словами: акцент на борьбу с коррупцией не должен затенять другую, гораздо более общую проблему — проблему низкой компетентности чиновников и неэффективности государственного аппарата. Если мы хотим победить (а в реальности — ограничить) коррупцию, надо бороться с болезнью, а не с ее частными проявлениями. И только тогда можно ожидать, что состояние больного улучшится.