Громоздкие формулировки действующих законов затрудняют их выполнение и порождают недоверие к ним
Прогрессирующее в последние годы усложнение формулировок отечественных законов, затрудняет их восприятие даже профессиональными юристами. Ситуация усугубляется постоянными изменениями, которые вносятся в действующее законодательство. Эксперты Вышки полагают, что необходимо создать четкие стандарты законотворчества, установить правила, ограничивающие сложность законов, в особенности регламентирующих права значительных групп граждан.
Александр Кнутов, Наталия Григорьева, Сергей Плаксин и Александр Чаплинский из Института государственного и муниципального управления (ИГМУ) Высшей школы экономики и приглашенный исследователь Анна Успенская изучили изменения в отечественных законах в постсоветский период и в отдельных созывах Госдумы. Результаты исследования опубликованы в книге «Сложность российских законов. Опыт синтаксического анализа».
Авторы детально проанализировали 879 российских законов, действовавших с момента распада Советского Союза 26 декабря 1991 г. и принятых Верховным советом РФ и всеми созывами Госдумы вплоть до декабря 2019 г., в том числе 287 утративших силу.
По расчетам исследователей, за 28 лет истории постсоветской России число действующих законов выросло с 207 до 592, или почти в 2,9 раза. Законодательные тексты стали значительно более громоздкими. Среднее число слов в одном предложении увеличилось до 20,7, на 15%. Тяжеловеснее стали и абзацы, где число слов выросло на 42%, до 30,4. Среднее число слов в законе выросло более, чем в 2,5 раза, до 12 450, количество слов в статье увеличилось более чем втрое, до 291. В итоге корпус отечественных законов расширился почти в семь раз – до 7,4 млн слов. Кроме того, с 5,4% до 3,8% упала доля глаголов в общем количестве слов, что затрудняет восприятие законов.
Авторы вычислили интегральный индекс сложности законов (ИСЗ). Он определялся по сочетанию числа грамматических основ в одном предложении, числа слов в абзацах и предложениях, количеству деепричастных и причастных оборотов, а также зависимых слов.
В результате многие отечественные законы оказались синтаксически и грамматически более тяжеловесными чем «Анна Каренина» Льва Толстого и сопоставимы с «Критикой чистого разума» философа Иммануила Канта
По сложности восприятия 588 из 592 действовавших в конце 2019 г. законов превосходили прежнюю редакцию Конституции, чей ИСЗ составил 24 балла. ИСЗ двух самых сложных законов, уточнивших социальные гарантии и порядок применения исполнительных производств в республике Крым и городе Севастополь, составлял 65,2 и 65,1 балла соответственно.
Средний индекс сложности законов вырос в 1995-2019 гг. с 32,9 до 40,3 баллов или на 22,4%, причем наибольший прирост, на 5,9%, отмечался во время деятельности VI-го созыва Госдумы (2011-2016 гг.).
Расширение и усложнение законодательства отчасти вызвано объективными причинами, поясняет один из авторов книги, заместитель директора ИГМУ ВШЭ Сергей Плаксин. На смену плановой социалистической экономике пришел более сложный рыночный уклад. Это потребовало регламентации ранее не существовавших или запрещенных видов хозяйственной деятельности, новых субъектов экономики и возникавших правоотношений между ними. Развитие новых средств коммуникации и цифровой экономики также вызвало рост числа явлений и субъектов, подлежащих законодательному регулированию, говорит Плаксин.
Однако это только одна из причин, отмечает старший научный сотрудник ИГМУ, соавтор книги Александр Кнутов. В России до настоящего времени отсутствуют стандарты подготовки законов, которые требовали бы от авторов законодательных инициатив писать их языком, понятным не только для юристов и специалистов в определенных сферах. Не стоит думать, что законы пишутся только для юристов. Обывателям, например, необходимо точно понимать меры ответственности, которую они могут понести за те или иные нарушения, порядок ее наступления, правила возврата купленных товаров и наказания продавцов за продажу некачественных продуктов. Социально значимых вопросов касаются также законодательные акты, устанавливающие гарантии оказания медицинской помощи, права и обязанности детей и родителей в образовательном процессе и т.д. Конечно, можно специально для граждан переложить тексты законов в доступные информационные материалы, но и не лишним будет сразу писать законы проще.
Как правило, законы, которые регулярно используются в повседневной жизни, написаны проще, чем специализированные, говорит Александр Кнутов, но в последний период многие из них также существенно усложняются.
В частности, ИСЗ закона о занятости населения вырос в 2007-2019 гг. с 37,6 до 42,7 баллов (в том числе с 37,7 до 39,8 – в 2011-2016 гг.), закона о госгарантиях гражданам, имеющих детей – с 39,7 до 47,4 (в том числе с 43,8 до 47,2 в 2011-16 гг.). Сложность Жилищного кодекса увеличилась за этот же период с 34,9 до 43,9 баллов (в том числе с 37 до 42,3 в 2011-2016гг.) закона об ОСАГО – с 35,8 до 45,9 (в том числе с 38,7 до 44,2 – в 2011-2016). Кодекс об административных правонарушениях с 2007 по 2019 г. усложнился на 5,5 баллов, с 37,7 до 43,2. Впрочем, сложность Семейного кодекса за этот же период увеличилась ненамного, с 29,7 до 32,2 баллов, а закона «О защите прав потребителей» – незначительно снизилась (с 36,5 до 35,7).
Громоздкость синтаксических конструкций законов и, как следствие, их сложность для восприятия возникает по многим причинам. Александр Кнутов считает одной из ключевых причин отсутствие четких стандартов законотворчества и специальных процедур оценки их соблюдения, которые отсекали бы тяжеловесные формулировки, трудные для понимания не только простыми гражданами, но и профессионалами.
Сейчас соответствующие подразделения правительства и Госдумы, ответственные за лингвистическую экспертизу законопроектов, оценивают, в основном, соблюдение правил орфографии и грамматики и не затрагивают вопросы ясности и лаконичности формулировок
Еще одна проблема – сложность согласования интересов между ведомствами, деятельность которых затрагивает возможная новелла. Авторы поправок нередко понимают, что статью в изменившейся редакции лучше разделить на две или даже три новые, но тогда это потребует дополнительных согласований формулировок, не относящихся к предмету текущих правок и не важных для инициаторов изменений. Поэтому они ограничиваются точечными изменениями в существующей структуре, поясняет Александр Кнутов. Это приводит к значительному усложнению конструкции отдельных статей и потере системности регулирования в целом.
Кроме того, законы излишне часто меняются, в поправках в действующие законы нет системности, они пишутся как письмо родителям дяди Федора из деревни Простоквашино, отмечает Сергей Плаксин.
Мнение о хаотичности поправок поддерживают и другие исследователи. В частности, в мониторинге изменений законодательства за первую половину 2019 г. подготовленного Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ указано на усложнение системы законодательства и интенсивное развитие новых нормативных массивов, фрагментация законодательного регулирования и его предмета; увеличение ведомственной составляющей в содержании законодательных новелл нарушение границ между законодательным и подзаконным регулированием. Правоведы из ИЗиСП также отметили «фрагментарное и множественное изменение действующего правового регулирования; хаотичность изменений законодательства при несоблюдении плановых и программных показателей и отсутствие системности и ритмичности вносимых изменений».
Это приводит к непониманию законов большинством граждан. По данным Фонда «Общественное мнение» 70% опрошенных назвали свои знания законов плохими, хорошими – 26%. 49% респондентов ФОМ уверены, что человек без специальных навыков не способен разобраться в законодательстве, 31% считают, что может, еще 16% полагают, что может в отдельных случаях.
Неясность законов ведет к их регулярным нарушениям. По данным ФОМ, 57% опрошенных полагают, что окружающие нарушают закон с разной степенью регулярности, в том числе 16% думают, что часто, 41% – редко. 31% респондентов, уверены, что окружающие всегда соблюдают законы, 12% не определились с ответом.
Когда закон выглядит трудным и непонятным для восприятия, а доверие к институтам власти и ее представителям низким, большинство людей попытаются дистанцироваться от них и жить по собственным правилам. Они будут стремиться избегать взаимодействия с правовыми и политическими институтами государства, говорит старший преподаватель департамента психологии ВШЭ Ирена Сариева.