Суды для стран: почему система международного разрешения споров дает сбои
Как США заблокировали систему разрешения споров в ВТО и почему возникают сложности в работе Международного суда ООН – эти и другие вопросы исследователи и эксперты обсудили на прошедшем в Высшей школе экономики научном семинаре, посвященном проблемам работы различных органов международного правосудия.
Заведующая научно-учебной лабораторией международного правосудия департамента международного права НИУ ВШЭ Мария Филатова напомнила участникам дискуссии об актуальности вопроса рассмотрения межгосударственных жалоб в международных судах. Суд ООН недавно сообщил, что рассмотрит иск Украины против России о нарушении международного права в Донбассе и в Крыму (правда, не ранее 2023 года). В январе 2021 г. Большая палата Европейского суда по правам человека признала частично приемлемым другой иск Украины против России, касающийся нарушения Европейской конвенции о правах человека в Крыму.
Стажер-исследователь лаборатории международного правосудия Ольга Ганина рассказала о кризисе системы разрешения споров во Всемирной торговой организации (ВТО) из-за фактического прекращения работы апелляционного органа. Семь его членов по статуту избираются на четыре года, причем, все они должны избираться по принципу негативного консенсуса: если один из членов ВТО выступает против, то судья не может быть назначен. В 2016 году США как раз и заблокировали назначение судьи от Южной Кореи, в ответ корейцы блокировали назначение американского судьи. Как следствие работа апелляционной инстанции фактически заблокирована с конца 2019 г. из-за отсутствия кворума.
Одной из ключевых причин кризиса стало недовольство США решениями апелляционного органа ВТО. В опубликованном в 2019 году докладе Вашингтон указал, что решения апелляционной инстанции превышали изначальные полномочия суда
В частности, американские правоведы отметили, что решения апелляционного органа ВТО становились прецедентами для третейского суда и фактически становились новыми нормами международного права.
Другим источником проблем в ВТО могли стать неточные формулировки статуса и полномочий суда. В результате апелляционный орган ВТО не работает, его деятельность не финансируется, ранее поданные апелляционные жалобы судьи рассматривают по принципу pro bono (бесплатно), что создает вопросы о правомерности этих решений. Кроме того, в условиях, когда третейские группы продолжают работать, создавая вероятность новых апелляций, подача которых в недействующий орган означать приостановку решения третейской группы. Государства могут злоупотреблять этим правом, что затрудняет работу суда ВТО.
В этих условиях странам-участникам разбирательств предлагается больше пользоваться примирительными процедурами и использовать статью 25 Договора о разрешении споров и решать их путем арбитража. Сейчас, отметила Ольга Ганина, это остается единственным способом решения в рамках существующей процедуры, к которому обращаются все участники ВТО.
Евросоюз намерен подвергать страны, не заключившие соглашение по 25-й статье с ЕС и направляющие апелляции в пустоту, экономическим санкциям. Исследователь ВШЭ считает это попыткой Евросоюза навязать другим членам ВТО свой образ действий. Другим эффективным способом разрешения кризиса может стать подготовка договора членов ВТО о порядке апелляционного обжалования. Тем, кто не хочет его подписывать, предлагается отменить правило негативного консенсуса на правило большинства голосов, но против этого выступают США.
Ольга Ганина считает предпочтительным способом разрешения кризиса создание двухступенчатого суда со статусом, где будут оговорены все возможные разногласия, а в нынешней ситуации использование 25-й статьи Договора о разрешении спора без попыток введения санкций.
Научный сотрудник лаборатории международного правосудия ВШЭ Евгений Фокин рассказал о практике рассмотрения межгосударственных споров в Международном суде ООН, созданном после Второй мировой войны. В нем действует утвержденный процессуальный регламент, разработанный для сторон, участвующих в деле. Главная проблема разбирательства международных споров – необходимость избежать политических страстей и втягивания суда в политические конфликты.
Первое дело Международный суд ООН рассмотрел еще в 1949 году. За прошедшие он разрешил более 100 дел по принципу, который Евгений Фокин определил, как «тише едешь – дальше будешь» Наиболее распространенные категории дел: споры о морских границах и использовании морских акваторий и споры о загрязнении окружающей среды.
У суда есть статут, который сразу ставит вопрос, полномочен ли он рассматривать то или иное дело. Например, он предусматривает необходимость компромиссного решения сторон на слушание дела в суде ООН, а также соглашение государств о предмете спора. Суд также учитывает рекомендации Совета Безопасности ООН, касающиеся конфликта, а также попытки сторон самостоятельно разрешить спор.
На этом основании Международный суд ООН отказался рассматривать иск Грузии к России, касавшийся войны в августе 2008 года. Суд задал вопросы о действиях Грузии для урегулирования конфликта мирным путем и после детального изучения спора признал в 2011 году, что не имеет компетенции для рассмотрения спора. Украина, учитывая этот опыт, предприняла попытки досудебного разрешения спора до подачи иска в Международный суд ООН. Теперь ему предстоит решить вопрос о том, в каком объеме приемлем иск, и назначить время для рассмотрения дела.
Евгений Фокин пояснил, что в Международном суде ООН нет четкой системы предоставления доказательств. Суд не раз отмечал необходимость предъявлять повышенные требования к косвенным доказательствам, но дискуссия о стандартах доказывания далека от завершения.
Исполнение решений Международного суда ООН строится на тех же принципах, что и в обычных судах. Обычно оно обеспечивается за счет взаимодействия с другими органами ООН, однако происходили случаи, когда отдельные государства пытались не выполнить постановления суда
Обеспечительные меры для исполнения решения суда ООН остаются предметом для дискуссий. Стажер-исследователь лаборатории международного правосудия Александра Бутко рассказала о рассмотрении Международным судом ООН спора между Чехословакией (впоследствии – Словакией) и Венгрией по делу «Габчиково-Надьмарош».
Спор о нарушении окружающей среды сочетался в нем с правом международных договоров и использованием водотоков. В 1977 году Венгрия и ЧССР заключили соглашение о строительстве на Дунае плотины и гидроэлектростанции. Чехословакия возвела свою часть плотины. Венгрия начала строительство, но в 1988 году после экологической экспертизы отказалась от его завершения. В свою очередь Чехословакия, а затем, после ее разделения, Словакия, вели работы по частичному переносу русла Дуная.
В 1993 г. Венгрия и Словакия по обоюдному соглашению передали дело в суд ООН, чтобы определить, могла ли Венгрия прекращать действие договора в одностороннем порядке и нарушила ли Словакия своими действиями экологическое и международное право.
Суд решил, что Венгрия не могла прекращать работы по договору 1977 г. и он остается в силе, но одновременно определил, что действия Словакии также противоречат международному праву и предложил сторонам выплатить взаимные компенсации и одновременно вести переговоры о новом соглашении. Специальный пункт решения предполагал, что если стороны не могут договориться в течение полугода, то могут повторно обратиться в суд за уточнением и разъяснением, что позволило сторонам оттягивать подготовку нового соглашения.
Словакия в 1998 году запросила суд вынести дополнительное решение, но затем в стране сменилась власть, и в 2017 году по взаимному согласию сторон производство было прекращено. Некоторые исследователи считают это подтверждением неэффективности Международного суда ООН, они называют решение по делу «Надьмарош-Габчиково» слишком расплывчатым, что затруднило его исполнение.
Однако, по мнению Александры Бутко, вряд ли можно говорить об этом деле как о безусловном провале суда. Суд не имел инструментов, чтобы ускорить подготовку нового двухстороннего соглашения, кроме того, судьи не могли прогнозировать происшедшие в странах политические изменения, которые негативно повлияли на их стремление продолжать работу над договором.
Она полагает, что в 1997 году суду следовало вынести более императивное решение или регламентировать порядок выработки нового соглашения. Тем не менее, выявившиеся в споре между Словакией и Венгрии недостатки международного правосудия не дают повода усомниться в его эффективности.