Реформу нужно проектировать на уровне стандартов

Слово "реформа" не нравится людям. Все понимают, что реформа, хоть и задумывается властью с самыми благими желаниями, обернется благом только в перспективе, а здесь и сейчас она принесет гражданам потери и разочарования. Тем более, не любят реформы наши граждане, все поколения которых проживают свою жизнь в среде неустанного реформирования. Если нас не реформируют, мы скучаем и все чаще говорим о застое. Но и ничего хорошего от реформ российские граждане не ждут. Последствия девяностых годов ощущаются до сих пор, — социальное неравенство, коррупция, олигархия, зависимость экономики от экспорта сырья, что приводит к слишком жестокой дифференциации, чтобы считать ее нормальным рыночным явлением. Бенефициаров — мало, и они слишком много выиграли, проигравших — много, и они слишком много потеряли. Перечислять негативные явления сейчас уже нет смысла, но их суть едина, — в сознании граждан России это — результат деятельности т.н. младореформаторов (фамилии называть нет необходимости — их перечисление давно стало идиоматическим оборотом). Но ведь есть примеры стран, где реформы оказались гораздо более успешными, сейчас это крупные и процветающие игроки на глобальном рынке. Так в чем же причина неудачи ранних российских реформ, что помешало нам "догнать и перегнать" конкурентов, которые стартовали практически с тех же позиций, что и мы?

11 июля в рамках проходящей в подмосковном пансионате "Голицино" Летней школы институционального анализа (Russian Summer School on Institutional Analysis — RSSIA), организованной Лабораторией "Институциональный анализ экономических реформ" Государственного университета — Высшей школы экономики (ЛИАЭР ГУ-ВШЭ), на эти вопросы был дан ответ.

С лекцией на тему "Стратегии институциональных реформ" выступил известнейший российский экономист, академик Российской академии наук, заведующий лабораторией математической экономики Центрального экономико-математического института (ЦЭМИ РАН) и проректор Российской экономической школы (РЭШ), Виктор Меерович Полтерович.

В российской экономической науке не так много осталось безусловных авторитетов. Виктор Полтерович один из них, его фамилия стоит в одном ряду с Абалкиным, Заславской, Ясиным, Клейнером, Львовым… 6 июля в этом ряду стало еще одной фамилией меньше, — умер академик Дмитрий Львов, который был известен в том числе своими монографиями и проблемными статьями по вопросам теории и практики экономических реформ в России. Возможно, лекция Виктора Полтеровича, хотя это никак и не отмечалось ни им самим, ни организаторами Летней школы, стала еще и поводом вспомнить Дмитрия Семеновича, прощание с которым проходило в тот же день, 11 июля.

"Я предлагаю к моему выступлению альтернативное название, не столь сухое, "Искусство реформ"", — начал лекцию Виктор Полтерович. Он пояснил, что реформы — это крайне сложный процесс, часто не поддающийся достоверному прогнозированию. В начале реформ вряд ли со стопроцентной уверенностью можно сказать, что из этого получится, а примеров успешного реформирования в мировой практике значительно меньше, чем неудачных. Тем не менее, есть определенные принципы и закономерности, соблюдение которых повышает вероятность положительных результатов.

Реформы — это целенаправленное изменение институтов, осуществляемое агентами реформ, их действующей силой. Альтернативой реформам может быть естественный отбор, эволюционный процесс, в рамках которого вырастают эффективные институты и отмирают неэффективные. Однако этот вариант развития институтов слишком долог, он хорошо подходит для развитых стран, но не для развивающихся, где главным механизмом развития остаются реформы.

Как правило, в процессе реформирования происходит заимствование институтов из развитых стран. И тут главное — осуществить это заимствование корректно. "Сейчас уже можно говорить о новом направлении в экономической теории — теории реформ", — заметил в завершение вступительной части лекции г-н Полтерович. Именно это новое направление в экономической науке и должно обеспечить корректность осуществления процессов реформирования.

"Главная цель реформ — догнать развитые страны. Казалось бы, развивающимся государствам проще — необходимые институты уже есть, они работают у соседей, только возьми и пользуйся. Но практика показывает, что заимствование не дает высоких темпов роста", — считает академик.

И действительно, развивающиеся страны в 1990-х годах не могли похвастаться высокими темпами экономического роста. В России в период реформ прирост ВВП составлял -3,7%, то есть, был отрицательным. Низкие темпы роста были характерны и для стран Латинской Америки. А вот европейские развивающиеся страны добивались существенного прогресса. Успешным было и развитие Китая. Причина, по мнению Полтеровича, заключается в самом подходе к реформированию. Он перечислил возможные варианты проведения институциональных реформ.

Новые институты могут быть сконструированы, созданы с нуля. Это система СССР. "Удивительно, что она оказалась жизнеспособной на таком существенном отрезке времени. Да, неэффективной, но жизнеспособной!" — заметил Виктор Меерович.

Еще один вариант — это трансплантация. При реализации этого подхода неопределенность меньше, потому что институты уже где-то функционируют. По этому пути шла Россия в 1990-е годы. Но тут главной ошибкой, по мнению докладчика, является попытка взять из чужого опыта самые продвинутые институты.

Самое лучшее, в результате, оказывается неработоспособным в новой среде просто потому, что среда не совершенна. Например, в 1992 году был принят закон о банкротстве, но поскольку все предприятия были должны друг другу, то он не действовал. А потом закон заработал, но не для того, чтобы банкротить плохие предприятия, а для захвата хороших, экономически эффективных и поэтому привлекательных. "Продвинутый инструмент в новых условиях может работать вовсе не так, как это было в стране-доноре", — сделал вывод Полтерович. Точно так же получилось и с денежным рынком, и с ипотекой.

Хотели внедрить самый передовой вариант ипотеки — по образцу США, с ипотечными ценными бумагами и т.д. Но в условиях отсутствия развитых финансовых рынков, рынка кредитных историй и многого другого, ипотека осталась маловостребованной. "А вот в Чехии в начале девяностых ввели самый примитивный вариант ипотеки, — стройсберкассы. И механизм прекрасно заработал! Да, это промежуточный вариант, переходный, в развитых странах стройсберкассы уже отжили свое, и там постепенно происходит переход к американской модели, но начинать надо было именно с этого", — привел пример академик.

Подверг резкой критике Полтерович и метод "шоковой терапии". Реформаторы девяностых говорили, что необходимо быстрое комплексное изменение институтов, что "нельзя быть немного беременным". "Контраргументом здесь является то, что после принятия закона быстрого изменения не происходит, в любом случае есть переходный период. Либерализовали цены — и что?! К равновесным уровням они шли еще 2—3 года, а вот инфляционный эффект мы получили в десятки раз выше, чем планировали реформаторы!", — говорил Полтерович.

Кроме того, при шоковой терапии возникает широкое поле для злоупотреблений. Наступает ситуация неопределенности, и всегда находятся группы, которые в этих условиях научаются извлекать ренту. Не говоря уже о том, что шок всегда вызывает протест против реформ, а это сильно мешает. Китай, где тоже применяли шоковую терапию, причем дважды, — "большой скачок" и "культурная революция", — на этом существенно обжегся и, похоже, научился на собственных ошибках.

Еще одна стратегия реформ — поддержка естественного эволюционного развития институтов. Но это, как заметил Полтерович, медленно и не всегда в стране есть тот институт, из которого можно было бы вырастить желаемое. Метод "выращивания" применялся у нас во время приватизации. Нужно было приватизировать предприятия, чтобы они превратились в открытые акционерные общества, но большинство предприятий были приватизированы рабочими коллективами. Эта форма собственности неэффективна, но реформаторы решили, что дальше процесс будет происходить естественно, будут продаваться пакеты акций и предприятия выйдут на открытый рынок. Да, так случилось, но только совсем недавно, и все равно проходит слишком медленно.

Наиболее эффективной стратегией, по мнению Полтеровича, является метод "промежуточных институтов", когда выстраивается цепочка институтов, в которой один сменяет другой, в результате реформа приводит к желаемому. Но тут, уверен академик РАН, главное — не хвататься за самые передовые образцы: эта стратегия совмещает в себе трансплантацию, выращивание и институциональный эксперимент.

В качестве примера успешного применения такого подхода Виктор Меерович привел либерализацию цен в Китае, где была использована дуальная стратегия, сочетающая "конструирование" и "выращивание" института. Изначально была введена следующая схема. Все что предприятие выпускает по плану, продается по фиксированным ценам. Все что сверх плана — по рыночным. В 1978 году такое право было предоставлено нескольким предприятиям, год от года их число увеличивалось, к 1984 году такая практика была внедрена повсеместно, но с ограничением — разница между плановой и рыночной ценой не может быть больше 20%. В 1985 году это ограничение было снято. К 1994 году плановые объемы производства сократились до 5%, а затем в течение нескольких лет отмерло вовсе. В результате либерализация цен в Китае заняла 15 лет.

Одновременно с этим в Китае осуществлялась либерализация внешней торговли. Это делалось путем постепенного введения особых экономических зон, которые и явились переходным институтом. Начался процесс в 1979 году, а завершился к 1995, то есть он занял те же 15 лет.

Аналогичные механизмы применялись в Китае и в реформе собственности. Переходным институтом выступили муниципальные предприятия. Это тот же мелкий бизнес, в котором, по сути, стихийно объединялись физические лица. Организовываться они стали в начале 1980-х годов. Законодательно этот бизнес не был никак защищен. На Западе он вообще не имел бы права на существование, его бы быстро "прикрыли", но в Китае на него была сделана ставка. По доле промышленного производства т.н. коллективные предприятия очень быстро набирали обороты. В период до 1996 года доля производства государственных предприятий падала, а доля коллективных росла. В 1996 году они производили уже 39% в выпуске промышленной продукции. А после 1996 года начался рост доли производства частных предприятий — коллективные свое отработали. Впрочем, эта форма собственности функционирует в Китае до сих пор. "Не надо думать, что собственность может быть только государственной или частной. Китай это доказал, и система оказалась эффективной!", — заметил Полтерович.

Особо академик отметил, что при выборе стратегии реформ, должна быть определена последовательность их проведения. "Любая реформа предполагает, что могут найтись люди, которые бросятся извлекать прибыль из ничего. Это естественный процесс, но это плохо, потому что извлечение ренты отвлекает средства от основного производства. Соответственно государство должно эти возможности ограничивать. Например, надо сначала проводить либерализацию цен, и лишь затем либерализацию внешней торговли. Иначе все бросятся в экспортные операции. В любой реформе есть и пострадавшие предприятия, которые оказываются в невыгодном положении. Таким надо предоставлять компенсации. Китай активно использовал этот механизм. Ну и, конечно, надо бороться с коррупцией", — уверен Виктор Полтерович.

Вывод лекции, прочитанной одним из авторитетов отечественной экономической науки: выбор правильной стратегии и последовательности проведения реформы, это основной способ сокращения рисков реформирования. А главным ориентиром для реформатора являются "перспективные траектории" (Полтерович отдельно заострил внимание на том, что "перспективная траектория" не подразумевает гарантированного положительного результата, — это лишь предположение об оптимальном ходе реформы).

При построении перспективных траекторий должны учитываться следующие аспекты:

• масштаб отклонений исходной институциональной системы от желаемой;
• ресурсные и технологические ограничения;
• особенности национальной культуры и уровень развития человеческого капитала;
• возможность принятия политических решений;
• статическую и динамическую комплиментарность институтов;
• необходимость хотя бы частичной компенсации потерь;
• необходимость ограничения перераспределительной активности;
• сочетание реформы с госполитикой стимулирования экономического роста.

"В проектировании реформ должны бы уже появиться некоторые стандарты. Пора уже писать учебники для реформаторов. Кроме того, должно быть всегда несколько альтернативных проектов на бумаге, что бы можно было по ним проводить экспертизу и выбирать", — подытожил свой доклад проректор РЭШ.

Но последним штрихом к тому, что поведал семинаристам летней школы г-н Полтерович, стало его весьма неожиданно прозвучавшее суждение о действиях власти в условиях пробуксовки реформ: "Не правы те, кто говорит, что без развитых институтов невозможны высокие темпы экономического роста. Если у вас не идут институциональные реформы, — попробуйте ускорить темпы экономического роста. Получится или нет? Бог знает! Достоверно ничего сказать нельзя. Удалось это до сих пор немногим странам. Но попробовать стоит".

По сути, Виктор Полтерович в своем институциональном анализе прямо намекнул на недальновидность и недостаточную теоретическую подкованность российских реформаторов 1990-х годов. Обвинения в их адрес, раздающиеся "из толпы", далеко не во всем справедливы, но вряд ли было с их стороны правильно не обращать внимания на то, что говорили экономисты академической школы. Политические ли амбиции помешали, или просто в те бурные годы было не до того, с уверенностью сказать нельзя, а сами бывшие реформаторы не признаются и сегодня. Но нынешним и будущим реформаторам стоило бы прислушаться к институциональным теоретикам. И пора уже восстанавливать доверие граждан к слову "реформы".

 

Дмитрий Европин, обозреватель экспертного канала ВШЭ — OPEC