КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 12 февраля 1993 г. N 3-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 28 ОКТЯБРЯ
1992 Г. N 1308 "О МЕРАХ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председателя В.Д. Зорькина, заместителя председателя Н.В. Витрука, секретаря Ю.Д. Рудкина, судей Э.М. Аметистова, Н.Т. Ведерникова, Г.А. Гаджиева, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, В.И. Олейника, Н.В. Селезнева, О.И. Тиунова, Б.С. Эбзеева,
с участием представителей группы народных депутатов Российской Федерации, направившей ходатайство в Конституционный Суд Российской Федерации, В.Б. Исакова и И.В. Константинова - народных депутатов Российской Федерации, членов Верховного Совета Российской Федерации; представителя Президента Российской Федерации как стороны, издавшей рассматриваемый Указ, М.А. Федотова - доктора юридических наук,
рассмотрев в открытом заседании дело о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 28 октября 1992 г. N 1308 "О мерах по защите конституционного строя Российской Федерации",
руководствуясь частью первой статьи 165 и статьей 165.1 Конституции Российской Федерации, пунктом 1 части второй и частью четвертой статьи 1, частью четвертой статьи 6, статьями 9 и 32, частью четвертой статьи 46, статьей 55, пунктом 3 части первой и частью второй статьи 57, пунктами 5 и 6 части первой и частью второй статьи 58, статьями 62 и 64 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, постановил:
1. Признать содержащееся в пункте 1 Указа Президента Российской федерации от 28 октября 1992 г. N 1308 "О мерах по защите конституционного строя Российской Федерации" предписание о недопущении создания и деятельности Фронта национального спасения и его структур не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статье 3, части второй статьи 33, статьям 50 и 121.8 в редакции от 21 апреля 1992 года, поскольку в соответствии с установленными в Российской Федерации принципами разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и разграничения компетенции между высшими органами государственной власти и управления право граждан на объединение может быть ограничено только решением суда на основании закона.
В связи с тем, что оргкомитет Фронта национального спасения прекратил свою деятельность до издания названного Указа, производство по ходатайству в этой части прекратить.
Принять к сведению, что в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 января 1993 г. N 45 "О мерах по усилению контроля за созданием и деятельностью общественных объединений", а также с толкованием, данным 9 февраля 1993 года Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации по его поручению и подтвержденным Президентом Российской Федерации в его письме в Конституционный Суд от 11 февраля 1993 года, предписание, содержащееся в пункте 1 Указа Президента Российской Федерации от 28 октября 1992 г. N 1308, считается утратившим юридическую силу в полном объеме с момента его подписания.
2. Признать содержащееся в пункте 2 Указа Президента Российской Федерации от 28 октября 1992 г. N 1308 предписание председателям правительств республик в составе Российской Федерации, главам администраций краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга соответствующим Конституции Российской Федерации в той степени, в какой Конституция и закон наделяют их правом осуществлять соответствующие полномочия.
Признать не имеющим юридического значения содержащееся в данном пункте Указа понятие "экстремистские элементы", поскольку оно не имеет определенного юридического содержания, что может при применении Указа привести к нарушению конституционных прав граждан.
3. Признать пункт 3 Указа Президента Российской Федерации от 28 октября 1992 г. N 1308 соответствующим Конституции Российской Федерации.
4. Признать пункт 4 Указа Президента Российской Федерации от 28 октября 1992 г. N 1308 соответствующим Конституции Российской Федерации применительно к полномочиям, которые вправе осуществлять министерства, упомянутые в данном пункте.
5. Согласно части второй статьи 65 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, признанные неконституционными положения Указа Президента Российской Федерации от 28 октября 1992 г. N 1308 и все основанные на них, а также воспроизводящие их другие нормативные акты или отдельные их положения утрачивают юридическую силу и считаются недействующими.
Согласно части пятой той же статьи, распространить действие пункта 1 настоящего Постановления на время, предшествовавшее 13 января 1993 года, и привести правоотношения, оформившиеся на основании признанного неконституционным нормативного предписания, содержащегося в пункте 1 Указа Президента Российской Федерации от 28 октября 1992 г. N 1308, если они не приведены в такое состояние на основании Указа Президента Российской Федерации от 13 января 1993 г. N 45, к состоянию, существовавшему до применения Указа Президента Российской Федерации от 28 октября 1992 г. N 1308.
6. Исходя из того, что соблюдению положений статьи 50 Конституции Российской Федерации препятствует отсутствие закона об общественных объединениях, предложить Верховному Совету Российской Федерации принять соответствующий закон, предусмотрев в нем ответственность инициаторов за нарушение норм Конституции и других законов Российской Федерации при создании общественных объединений.
7. Обратить внимание Президента и Правительства Российской Федерации на то, что Министерство юстиции Российской Федерации уже после издания Указа Президента Российской Федерации от 13 января 1993 г. N 45, которым отменен пункт 1 Указа Президента Российской Федерации от 28 октября 1992 г. N 1308, продолжало применять этот пункт, в частности, отказав в рассмотрении вопроса о регистрации Устава Фронта национального спасения.
8. Согласно статьям 49 и 50 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, настоящее Постановление вступает в силу немедленно после его провозглашения, является окончательным и обжалованию не подлежит.
9. Согласно части первой статьи 84 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, настоящее Постановление подлежит опубликованию в "Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации" не позднее чем в семидневный срок после его изложения. Постановление должно быть также опубликовано в "Российской газете" и во всех других печатных органах, где был опубликован Указ Президента Российской Федерации от 28 октября 1992 г. N 1308 "О мерах по защите конституционного строя Российской Федерации".

Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН

Секретарь
Конституционного Суда
Российской Федерации
Ю.Д.РУДКИН

ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А.Л. КОНОНОВА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 28 ОКТЯБРЯ 1992 Г.
N 1308 "О МЕРАХ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Прекратив производство по проверке конституционности роспуска оргкомитета Фронта национального спасения и одновременно признав неконституционность предписания о недопущении создания и деятельности этого Фронта, Конституционный Суд Российской Федерации поступил противоречиво и непоследовательно, поскольку в этом же пункте решения он "принял к сведению", что оба указанных положения содержались в пункте 1 Указа Президента Российской Федерации от 28 октября 1992 года и на 13 января 1993 года "утратили юридическую силу в полном объеме".
Принятие Конституционным Судом решения о неконституционности, утрате юридической силы и недействии нуллифицированного ранее положения Указа лишено юридического смысла.
Вместе с тем заложенная в решении ориентация только на судебный порядок защиты в случаях грубых и опасных нарушений закона при создании общественных объединений в условиях очевидных пробелов законодательного регулирования может, как представляется, повлечь за собой серьезные негативные последствия для правоохранительной практики, для охраняемых законом прав и интересов граждан, государства и общества.
Обосновывая свое заключение о нарушении Президентом Российской Федерации принципов разделения властей и разграничения компетенции между высшими государственными органами, Конституционный Суд сослался на положение статьи 50 Конституции Российской Федерации, согласно которому право граждан на объединение может быть ограничено только решением суда на основании закона.
Однако другие положения Конституции и законодательства Российской Федерации, которые следует оценивать в совокупности с указанной статьей, содержат прямые ограничения и запреты создания и деятельности таких объединений граждан, которые представляют общественную опасность.
Так, в соответствии с частью второй статьи 7 Конституции Российской Федерации не допускается создание и деятельность партий, общественных организаций и движений, имеющих целью насильственное изменение конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание не предусмотренных Конституцией и законами Российской Федерации структур власти, незаконных вооруженных формирований, разжигание социальной, национальной и религиозной розни, включая пропаганду исключительности и любых форм дискриминации по признакам этнической, национальной, расовой, религиозной принадлежности.
Статья 35 Конституции Российской Федерации запрещает использование прав и свобод, в том числе права на объединение, для насильственного изменения конституционного строя, разжигания расовой, национальной, религиозной ненависти, для пропаганды войны и насилия, а также нарушения прав и свобод других лиц.
Часть вторая статьи 33 Конституции Российской Федерации допускает определенные ограничения законом прав и свобод в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, законных прав и интересов других людей в демократическом обществе.
Часть вторая статьи 4 Конституции Российской Федерации обязывает общественные организации соблюдать Конституцию и законодательство, действующее в Российской Федерации.
Статья 3 Закона СССР от 9 октября 1990 года "Об общественных объединениях" регламентирует цели создания и деятельности общественных организаций. В соответствии с частью второй этой статьи "не допускается создание и деятельность общественных объединений, имеющих целью или методом действий свержение, насильственное изменение конституционного строя или насильственное нарушение единства территории республик и автономных образований, пропаганду войны, насилия и жестокости, разжигание социальной, в том числе классовой, а также расовой, национальной и религиозной розни, совершение иных уголовно наказуемых деяний. Запрещается создание общественных военизированных объединений и вооруженных формирований".
Согласно части третьей той же статьи Закона "преследуются в соответствии с законом создание и деятельность общественных объединений, посягающих на здоровье и нравственность населения, права и охраняемые законом интересы граждан".
Однако, как установлено в заседании Конституционного Суда, существующий в законодательстве об общественных объединениях порядок привлечения общественного объединения к ответственности за допущенные нарушения, и следовательно порядок обеспечения государственными органами вышеперечисленных запретов, фактически может быть применен лишь к такой стадии, когда организация общественного объединения уже завершена и оно способно выступать в качестве субъекта юридической ответственности.
Исходя из смысла статьи 22 Закона СССР "Об общественных объединениях", судебный порядок ликвидации общественного объединения в случае нарушения им требований устава или действий, предусмотренных частью второй статьи 3 Закона, применяется лишь к объединениям, зарегистрировавшим свой устав, имеющим обособленное имущество и другие признаки юридического лица. В ином случае реализация положений о юридической ответственности общественной организации чрезвычайно затруднена, если не невозможна, о чем ярко свидетельствует отсутствие таких дел в судебной практике.
Как отмечалось в заседании Конституционного Суда, суды не могут на основании данного Закона решить вопрос о запрете или ином пресечении деятельности оргкомитета по созданию общественной организации, инициативной группы или иных организационных формирований до окончательного формирования объединения и обращения его в органы юстиции за регистрацией.
В указанном законодательстве отсутствуют положения, прямо указывающие на то, какой орган и в каком порядке привлекает к ответственности за нарушение законодательства общественные объединения, не зарегистрировавшие свой устав, кто и в каком порядке "преследует в соответствии с законом" объединения, посягающие на объекты, указанные в части третьей статьи 3 Закона, а также, что особенно важно для рассматриваемого дела, какой орган и в каком порядке призван не допустить запрещенных Конституцией и законом целей и видов деятельности общественных организаций в процессе их создания.
В то же время, как показывает практика и как отмечается в преамбуле Указа Президента Российской Федерации от 28 октября 1992 года, именно в процессе создания подобных организаций, вследствие бесконтрольной и безответственной деятельности их инициативных структур, становятся возможными серьезные посягательства, представляющие угрозу конституционному строю, целостности Российской Федерации, охраняемым законом правам и интересам граждан.
Потенциальная возможность привлечения к индивидуальной ответственности отдельных лиц из числа организаторов или участников таких объединений также не является во многих случаях достаточно эффективной мерой предупреждения, поскольку правовой вакуум позволяет этим лицам укрываться за коллективной волей, коллективным решением, анонимным сообществом, за неопределенностью правового положения самого объединения и его инициативных структур, не решает главного вопроса о пресечении подобной групповой деятельности по созданию запрещенных законом объединений, о чем имеется прямое требование закона.
Существующий пробел в действующем законодательстве об общественных объединениях, касающийся определения компетенции государственных органов, призванных не допускать и пресекать деятельность объединений, запрещенных законодательством на стадии их создания, в процессе их организации, не может быть основанием для отказа в защите граждан, государства и общества от противозаконных действий.
Представляется, что в пределах своей компетенции указанную защиту должны осуществлять исполнительные органы государства, на которые возложены правоохранительные функции, профилактика, предупреждение и пресечение правонарушений, принуждение к исполнению запретов административными методами.
Так, Закон РСФСР от 18 апреля 1991 года "О милиции" возлагает на органы милиции задачу предупреждения и пресечения преступлений и административных правонарушений, охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности.
Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 года "О безопасности" предписывает исполнительным органам осуществлять меры по выявлению, предупреждению и нейтрализации угрозы интересам личности, общества и государства.
Совет Министров Российской Федерации в соответствии с пунктами 3 и 4 части второй статьи 125 Конституции Российской Федерации осуществляет меры по защите интересов государства, общественного порядка, по обеспечению государственной безопасности и защите прав и свобод граждан.
Президент Российской Федерации в соответствии со статьями 121.1, 121.4, 121.5, являясь высшим должностным лицом государства и главой исполнительной власти, руководит деятельностью Совета Министров и принимает меры по обеспечению государственной и общественной безопасности, охране прав и свобод граждан.
В условиях правовой неопределенности, когда судебная защита от опасных противоправных посягательств в процессе создания запрещенных законом общественных объединений неосуществима и невозможна, Президент Российской Федерации как глава исполнительной власти в силу полномочий, возложенных на него Конституцией и законами Российской Федерации, вправе был принять меры по недопущению самого создания такой организации и дать соответствующие указания руководимым им и подчиненным Совету Министров органам исполнительной власти.
Данное действие, являясь актом правоприменения, так же как и подобные действия других органов исполнительной власти, по общему правилу, закрепленному в статье 63 Конституции Российской Федерации, может быть обжаловано в судебном порядке.
Следует отметить, что никто не оспаривал, например, в настоящем процессе содержащееся в пункте 3 Указа Президента Российской Федерации от 28 октября 1992 года поручение Министерству внутренних дел принять меры к пресечению создания и деятельности не предусмотренных действующим законодательством военизированных формирований, в том числе охранных структур партий, организаций и движений.
Опасность подобных структур очевидна, однако речь, по существу, идет лишь об одном запрете из единого перечня вышеперечисленных ограничений в создании и деятельности общественных объединений. Вопреки своей собственной аргументации по пункту 1 рассматриваемого Указа Конституционный Суд признал его пункт 3 соответствующим Конституции Российской Федерации и не проявил в данном случае сомнений в соответствующих полномочиях Президента и компетенции исполнительной власти.
Таким образом, пункт 1 Указа Президента Российской Федерации от 28 октября 1992 года не противоречит закрепленным Конституцией Российской Федерации принципам разделения властей и разграничения компетенции между высшими государственными органами.
Определив свое отношение к конституционности Указа Президента лишь по двум указанным основаниям, Конституционный Суд уклонился от исследования и оценки обоснованности принятого Президентом решения о роспуске оргкомитета ФНС, т.е. от оценки акта по его содержанию. Следовательно, фактические обстоятельства, послужившие основанием для выводов и решений, содержащихся в Указе, по существу, сомнению не подвергнут и остаются в таком виде, в котором они установлены Президентом. Поэтому необоснованным следует считать и пункт 7 Постановления Конституционного Суда, содержащий упрек Министерству юстиции, отказавшему в рассмотрении вопроса о регистрации устава ФНС до решения Конституционного Суда, поскольку Указ Президента содержит не опровергнутые в судебном заседании факты и выводы, являющиеся в соответствии с законом основанием к отказу в регистрации такой организации.