КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 27 мая 1993 г. N 11-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПОСТАНОВЛЕНИЯ
СЪЕЗДА НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОТ 29 МАРТА 1993 ГОДА "О МЕРАХ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ
СВОБОДЫ СЛОВА НА ГОСУДАРСТВЕННОМ
ТЕЛЕРАДИОВЕЩАНИИ И В СЛУЖБАХ ИНФОРМАЦИИ"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председателя В.Д. Зорькина, секретаря Ю.Д. Рудкина, судей Э.М. Аметистова, Н.Т. Ведерникова, Г.А. Гаджиева, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, Н.В. Селезнева, О.И. Тиунова, Б.С. Эбзеева
с участием представителей стороны, направившей ходатайство в Конституционный Суд Российской Федерации, И.В. Збронжко, А.К. Копейки, Ю.М. Лучинского - народных депутатов Российской Федерации, М.А. Федотова - доктора юридических наук; представителей стороны, принявшей рассматриваемое Постановление, М.Г. Астафьева, О.В. Плотникова - народных депутатов Российской Федерации, С.А. Пяткиной, Н.И. Шаповалова - кандидатов юридических наук,
руководствуясь статьями 43 и 165(1) Конституции Российской Федерации, пунктом 1 части второй и частью четвертой статьи 1, пунктом 2 части первой и частью второй статьи 57, частью первой статьи 58, статьями 64 и 65 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации,

постановил:

1. Признать часть первую пункта 1 Постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации от 29 марта 1993 года No. 4686-1 "О мерах по обеспечению свободы слова на государственном телерадиовещании и в службах информации" соответствующей Конституции Российской Федерации по содержанию норм, по форме, с точки зрения установленного в Российской Федерации разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и разграничения компетенции между высшими органами государственной власти и управления Российской Федерации.
Признать часть первую пункта 1 рассматриваемого Постановления не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статье 4, части первой статьи 104, пункту 8 части первой статьи 114, статье 184, по порядку принятия и опубликования.
Признать часть вторую пункта 1 рассматриваемого Постановления соответствующей Конституции Российской Федерации.
2. Признать пункт 2 рассматриваемого Постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации соответствующим Конституции Российской Федерации по содержанию норм, с точки зрения установленного в Российской Федерации разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и разграничения компетенции между высшими органами государственной власти и управления Российской Федерации.
Признать пункт 2 рассматриваемого Постановления не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статье 4, части первой статьи 104, пункту 8 части первой статьи 114, статье 184, по форме, по порядку принятия и опубликования.
3. Ввиду неопределенности юридического содержания пункта 3 рассматриваемого Постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации и, следовательно, недопустимости ходатайства, на основании пункта 1 части первой и части второй статьи 62 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации производство по делу в части, касающейся данного пункта Постановления, прекратить.
4. Признать пункт 4 рассматриваемого Постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации соответствующим Конституции Российской Федерации по содержанию норм, по форме, с точки зрения установленного в Российской Федерации разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и разграничения компетенции между высшими органами государственной власти и управления Российской Федерации.
Признать пункт 4 рассматриваемого Постановления не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статье 4, части первой статьи 104, пункту 8 части первой статьи 114, статье 184, по порядку принятия и опубликования.
5. Признать пункты 5 и 8 рассматриваемого Постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации не имеющими нового юридического содержания, поскольку соответствующие обязанности Министерства печати и информации Российской Федерации вытекают из содержания статьи 129 Конституции Российской Федерации и закреплены в действующем законодательстве.
6. Признать пункт 6 рассматриваемого Постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации соответствующим Конституции Российской Федерации по содержанию норм, по форме, с точки зрения установленного в Российской Федерации разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и разграничения компетенции между высшими органами государственной власти и управления Российской Федерации.
Признать пункт 6 рассматриваемого Постановления не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статье 4, части первой статьи 104, пункту 8 части первой статьи 114, статье 184, по порядку опубликования.
7. Признать пункты 7 и 9 рассматриваемого Постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации соответствующими Конституции Российской Федерации.
8. Признанные неконституционными положения рассматриваемого Постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации и все основанные на них, а также воспроизводящие их положения других нормативных актов считаются недействующими.
9. Согласно статьям 49 и 50 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации настоящее Постановление вступает в силу немедленно после его провозглашения, является окончательным и обжалованию не подлежит.
10. В соответствии со статьей 55 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации направить Президиуму Верховного Совета Российской Федерации представление о нарушениях порядка принятия и опубликования Постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации "О мерах по обеспечению свободы слова на государственном телерадиовещании и в службах информации".
11. Согласно части первой статьи 84 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации настоящее Постановление подлежит опубликованию в "Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации" не позднее чем в семидневный срок после его изложения. Постановление должно быть также опубликовано в "Российской газете" и во всех других печатных органах, где было опубликовано Постановление Съезда народных депутатов Российской Федерации от 29 марта 1993 г. No. 4686-1 "О мерах по обеспечению свободы слова на государственном телерадиовещании и в службах информации".

Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН

Секретарь
Конституционного Суда
Российской Федерации
Ю.Д.РУДКИН

ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А.Л. КОНОНОВА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ПОСТАНОВЛЕНИЯ ДЕВЯТОГО (ВНЕОЧЕРЕДНОГО) СЪЕЗДА
НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ
29 МАРТА 1993 ГОДА "О МЕРАХ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ
СВОБОДЫ СЛОВА НА ГОСУДАРСТВЕННОМ
ТЕЛЕРАДИОВЕЩАНИИ И В СЛУЖБАХ
ИНФОРМАЦИИ"

от 27 мая 1993 года

Резолютивная часть рассматриваемого Постановления Съезда не соответствует его целям, декларированным в преамбуле, выражает явное стремление представительных органов власти к осуществлению руководства телерадиовещанием, контролю за свободой информации и средствами ее распространения, противоречит принципу разделения властей.
1. Постановление вводит целый ряд новых норм, регулирующих положения о средствах массовой информации и не соответствующих Закону Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "О средствах массовой информации". Это прямо указано в пункте "в", где имеется поручение Верховному Совету внести соответствующие изменения и дополнения в Закон в связи с принятием настоящего Постановления.
Пунктом 1 Постановления предлагается наряду с Законом о средствах массовой информации руководствоваться и "настоящим Постановлением". Однако это противоречит статье 5 Закона о средствах массовой информации, в котором говорится лишь о законе и законодательных актах, и статье 4 Конституции Российской Федерации, устанавливающей принцип законности и необходимости соблюдения законов всеми государственными органами, включая и Съезд народных депутатов.
Конституционный Суд в пункте 5 Постановления по данному делу также очевидно признает, что все пункты Постановления Съезда, кроме 5 и 8, имеют новое юридическое содержание и не закреплены в действующем законодательстве. Однако лишь в пункте 2 Постановления признан Конституционным Судом не соответствующим Конституции Российской Федерации по форме. Это противоречит позиции Конституционного Суда, занятой им в Постановлении от 21 апреля 1993 года по делу о порядке подведения итогов всероссийского референдума, где Конституционным Судом было признано, что Съезд народных депутатов не вправе в нарушение статьи 4 Конституции изменить действующие законодательные нормы своим Постановлением без внесения изменений в соответствующий закон.
2. Следует отметить также, что, отменяя в части второй пункта 1 Указы Президента Российской Федерации от 17.10.92 и от 25.12.92, Съезд народных депутатов использовал свои неограниченные полномочия, имеющиеся в пункте 14 статьи 104 Конституции Российской Федерации в редакции Закона от 24 мая 1991 года. Данная норма Конституции в части отмены актов Президента Российской Федерации, по нашему мнению, применяться не должна, поскольку она разрушает равновесие различных ветвей власти, противоречит незыблемым основам конституционного строя, а именно принципу разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, то есть части второй статьи 1 и части первой статьи 3 Конституции Российской Федерации, а также части первой статьи 165.1, в которой разрешение дел о конституционности актов Президента Российской Федерации принадлежит Конституционному Суду.
Аналогичная мысль содержится в Послании Конституционного Суда Верховному Совету Российской Федерации от 5 марта 1993 года "О состоянии конституционной законности в Российской Федерации", в котором отмечается, что одностороннее (в данном случае в пользу представительной власти) толкование полномочий Съезда народных депутатов, заключенных в статье 104 Конституции, ущемляет конституционный принцип разделения властей.
В Постановлении восьмого (внеочередного) Съезда народных депутатов от 12 марта 1993 года "О мерах по осуществлению конституционной реформы в Российской Федерации (О Постановлении седьмого Съезда народных депутатов Российской Федерации "О стабилизации конституционного строя Российской Федерации")" не соответствующие Конституции нормативные акты государственных органов и должностных лиц, направленные на перераспределение полномочий между федеральными органами государственной власти, объявляются недействительными.
3. Конституционный Суд признал пункт 2 Постановления Съезда не соответствующим Конституции Российской Федерации лишь по форме, порядку принятия и опубликования. Однако и содержательная его сторона также неконституционна, так как противоречит закону и, соответственно, пункту 4 Конституции Российской Федерации.
Соучредительство по своей сути носит добровольный, диспозитивный характер, определяемый взаимным волеизъявлением участников, совместно договаривающихся о распределении прав и обязанностей. Принудительное соучреждение недопустимо, что признается и Законом о средствах массовой информации. Из смысла Закона вытекает, что учреждение средств массовой информации есть свободное волеизъявление учредителей. Соучредители выступают в этом качестве совместно (статья 7). Учредитель может передать свои права и обязанности третьим лицам с согласия редакции и соучредителей (часть четвертая статьи 18). Смена учредителей и изменение состава соучредителей требуют обязательной перерегистрации средств массовой информации (часть первая статьи 11). Учреждение средств массовой информации не подлежит ограничениям, за исключением предусмотренных законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации (статья 1). Взаимные права, обязанности, ответственность, порядок, условия и юридические последствия, изменение состава учредителей, процедура разрешения споров между ними определяются договором между соучредителями (статья 22).
4. Конституционный Суд фактически уклонился от оценки конституционности пункта 3 Постановления Съезда о наблюдательных советах и прекратил производство по делу в данной части, сославшись на неопределенность юридического содержания пункта "и, следовательно, недопустимость ходатайства".
Однако понятие допустимости ходатайства четко определено в части второй статьи 59 Закона Российской Федерации о Конституционном Суде Российской Федерации и имеет совершенно иное содержание, абсолютно не совпадающее с толкованием, предложенным в данном случае Конституционным Судом. Наоборот, именно "обнаружившаяся неопределенность" в вопросе о соответствии нормативного акта Конституции Российской Федерации является согласно части первой статьи 58 Закона о Конституционном Суде основанием к рассмотрению дела в Суде. Необоснованный отказ рассмотреть ходатайство есть, по существу, отказ в правосудии.
Введение пунктом 3 Постановления Съезда наблюдательных советов, создаваемых в одностороннем порядке представительными органами государственной власти в том виде, в котором это предлагается в Постановлении, означает установление контрольных функций со стороны советов за средствами массовой информации, определенным образом извне ограничивает деятельность последних и вполне может означать цензуру.
Так "задачами" этих органов, за которыми, очевидно, скрываются адекватные функции, является обеспечение определенного рода освещения проблем и событий, распределение времени эфира между различными ассоциациями, осуществление мер по недопущению (!) монополизации государственного телерадиовещания.
Таким образом, наблюдательным советам предоставлены властные, управленческие (особенно в совокупности с пунктом 4 Постановления), контрольные полномочия по осуществлению влияния на средства массовой информации. Неопределенность оценочных, субъективистских понятий "объективное освещение", "равные возможности", "необходимые меры" не только не снимает проблемы суждения об их "юридическом содержании", но, наоборот, усиливает опасность произвола, правовой незащищенности свободы слова и информации.
Документы, предоставленные Суду ходатайствующей стороной, о практике исполнения указанного Постановления на местах свидетельствуют, что эта опасность вполне реальна.
Пункт 3 Постановления Съезда нарушает положения Закона о средствах массовой информации, которые запрещают ограничения распространения массовой информации, кроме предусмотренных законодательством (статьи 1, 25), не допускают цензуру, создание и финансирование организаций с цензурными функциями (статья 3), признают статус профессиональной самостоятельности редакции (часть первая статьи 19), запрещают вмешательство в деятельность и нарушение профессиональной самостоятельности редакции, ущемление свободы средств массовой информации, принуждение к распространению или отказу от распространения информации и так далее (статья 58).
Этот пункт Постановления Съезда не соответствует статьям 4 и 43 Конституции Российской Федерации.
5. В случае, если функции руководителя государственной телерадиовещательной компании совпадают с функциями главного редактора средства массовой информации, пункт 4 Постановления Съезда противоречит статье 20 Закона о средствах массовой информации, поскольку там предусмотрено иное установление порядка назначения (избрания) данного лица. Если же гостелерадиокомпания является самостоятельным хозяйствующим субъектом, следует также учитывать статьи 6 и 31 Закона Российской Федерации "О предприятиях и предпринимательской деятельности", предусматривающие порядок назначения руководителя предприятия. В этой части положения пункта 4 Постановления Съезда не соответствуют статье 4 Конституции Российской Федерации.
6. В процессе рассмотрения настоящего дела в судебном заседании было установлено, что рассматриваемое Постановление Съезда было обсуждено и проголосовано в целом 28 марта 1993 года. На следующий день 29 марта в него была внесена поправка, содержащая иную редакцию пункта 2. Однако вопреки части первой статьи 29 Временного регламента Съезда голосование по Постановлению в целом после этого не проводилось. Какого-либо отдельного постановления о внесении изменений и дополнений в ранее принятый акт Съезд при этом не принимал. Кроме того, при опубликовании в текст Постановления были внесены существенные и не отражающие голосование на Съезде правки, меняющие содержание текста. В результате этого все Постановление в целом следует считать не соответствующим по порядку принятия и опубликования статье 4 и пункту 8 статьи 114 Конституции Российской Федерации.