Определение Конституционного Суда РФ от 5 марта 2009 г. N 467-О-О
"Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Бухалова Юрия Валентиновича на нарушение его конституционных прав положением части второй статьи 28 Федерального закона "Об общественных объединениях"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, Л.О. Красавчиковой, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, В.Г. Ярославцева,
заслушав в пленарном заседании заключение судьи С.Д. Князева, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы гражданина Ю.В. Бухалова, установил:
1. В своей жалобе гражданин Ю.В. Бухалов - председатель Ярцевской районной политической общественной организации "Инициатива", оспаривает конституционность положения части второй статьи 28 Федерального закона от 19 мая 1995 года N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (в редакции Федерального закона от 12 марта 2002 года N 26-ФЗ), согласно которому в названиях общественных объединений, за исключением политических партий, не могут содержаться слова "политическая", "партия" и образованные на их основе слова и словосочетания.
Как следует из представленных материалов, распоряжением Управления Федеральной регистрационной службы по Смоленской области от 25 декабря 2007 года деятельность Ярцевской районной политической общественной организации "Инициатива", зарегистрированной в Управлении юстиции Смоленской области 10 октября 2000 года, была приостановлена на срок 6 месяцев вследствие допущенных ею нарушений действующего законодательства, в частности использования в названии слова "политическая". Кроме того, 24 января 2008 года Ярцевский межрайонный прокурор вынес в отношении Ю.В. Бухалова предостережение о недопустимости организации ее деятельности и участия в такой деятельности в связи с нарушением законодательства, в частности части второй статьи 28 Федерального закона "Об общественных объединениях".
По мнению заявителя, положение о запрете использования в названиях общественных объединений слова "политическая" нарушает его конституционное право на объединение, свободу выражения своих мнений и убеждений, а также конституционно закрепленные гарантии политического многообразия, свободы деятельности общественных объединений и самостоятельности местного самоуправления, что противоречит статьям 12, 13 (часть 3), 17 (часть 1), 29 (часть 3) и 30 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
2. Право каждого на объединение, как следует из статьи 30 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 1 (часть 1), 2, 13, 17 (часть 1) и 29 (часть 3), относится к базовым ценностям общества и государства, основанным на принципах господства права и демократии, и включает право в условиях признаваемого политического многообразия свободно создавать объединения для защиты своих интересов и выражения своих мнений и убеждений, а также свободу деятельности общественных объединений, что согласуется с положениями Международного пакта о гражданских и политических правах (пункт 1 статьи 22) и Конвенции о защите прав человека и основных свобод (пункт 1 статьи 11) о праве каждого на свободу объединения (ассоциации) с другими.
Поскольку в соответствии с Конституцией Российской Федерации регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находятся в ведении Российской Федерации (статья 71, пункт "в") и осуществляются путем принятия федеральных законов (статья 76, часть 1), федеральный законодатель вправе на основе Конституции Российской Федерации и с учетом положений международно-правовых актов, участницей которых является Российская Федерация, определять порядок реализации гражданами Российской Федерации права на объединение. При этом, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 15 декабря 2004 года N 18-П, осуществляемое законодателем регулирование - в силу статьи 17 (часть 1) Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что в Российской Федерации гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации, - не должно искажать само существо права на объединение, а вводимые им ограничения - создавать необоснованные препятствия для реализации конституционного права каждого на объединение.
В развитие названных конституционных положений Федеральный закон "Об общественных объединениях" предусматривает, что право граждан на объединение включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений (статья 3). Общественные объединения могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм: общественная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности, политическая партия (статья 7), выбор которых граждане Российской Федерации вправе осуществлять по своему усмотрению на основе общности интересов для наиболее эффективной их защиты и реализации поставленных целей.
2.1. Политические партии являются особым видом общественных объединений граждан. Согласно правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, выраженным в сохраняющих свою силу решениях, политические партии обеспечивают участие граждан в политической жизни общества, политическое взаимодействие гражданского общества и государства, в открытой легальной борьбе на основе принципов равноправия и политического плюрализма стремятся решающим образом влиять на государственную власть, участвовать в формировании органов власти и в контроле за их деятельностью; в отличие от других объединений, действующих на политической арене (профессиональных и предпринимательских союзов, так называемых групп давления и т.п.), партии, преследуя собственные политические цели, открыто борются за места в парламенте и правительстве, дающие возможность осуществлять управление государством, а через него - всем обществом (Постановление от 15 декабря 2004 года N 18-П).
Их деятельность непосредственно связана с организацией и функционированием публичной (политической) власти, они включены в процесс властных отношений и в то же время, будучи добровольными объединениями в рамках гражданского общества, выступают в качестве необходимого института представительной демократии, обеспечивающего целостность и устойчивость политической системы. Данное обстоятельство позволяет федеральному законодателю устанавливать в развитие конституционных положений о праве на объединение дополнительные требования к созданию политических партий, их устройству и осуществлению уставной деятельности (Постановление от 1 февраля 2005 года N 1-П).
Федеральный закон от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ "О политических партиях", закрепляющий особый правовой статус политических партий на основе Конституции Российской Федерации, конкретизируя положения ее статей 1 (часть 1), 3 (часть 2), 13 (часть 3) и 30 (часть 1), определяет политическую партию как общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления (пункт 1 статьи 3), признает ее единственным видом общественного объединения, которое обладает правом выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти (пункт 1 статьи 36). При этом политическая партия, не принимавшая в течение пяти лет подряд участия в выборах, подлежит ликвидации в установленном законом порядке (пункт 2 статьи 37).
Вместе с тем, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 1 февраля 2005 года N 1-П, закрепленный статьей 13 (часть 3) Конституции Российской Федерации принцип политического многообразия реализуется не только через многопартийность, создание и деятельность партий различной идеологической направленности, - иные общественные объединения, не являющиеся политическими партиями, не лишаются права на участие в политической жизни общества. Из Федерального закона "Об общественных объединениях" (статья 27) во взаимосвязи с положениями избирательных законов, законов о референдумах и других следует, что в установленных ими порядке и пределах общественные объединения и при отсутствии статуса политической партии имеют большую часть тех же прав, что и политические партии: право участвовать в подготовке выборов и референдумов, вносить предложения в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в выработке их решений, представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование.
2.2. Оспариваемое заявителем положение части второй статьи 28 Федерального закона "Об общественных объединениях", запрещающее общественным объединениям, за исключением политических партий, использовать в своем названии слово "политическая", в системе действующего правового регулирования имеет целью обособление статуса политической партии как такой организационно-правовой формы общественного объединения, обязательными целями и задачами которой является участие в политической жизни государства и общества, и направлено на обеспечение восприятия политической партии в качестве особого института представительной демократии, обеспечивающего политическое взаимодействие гражданского общества и государства.
При этом, вопреки утверждению заявителя, оно не нарушает конституционное право на объединение, на свободное выражение своих мнений и убеждений, не ограничивает свободу деятельности общественных объединений, включая свободу выбора их организационно-правовой формы, и не лишает его возможности участия в политической жизни государства и общества, в том числе на уровне местного самоуправления.
В силу этого его жалоба, как не отвечающая требованиям допустимости обращений в Конституционный Суд Российской Федерации, закрепленным в статьях 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", не может быть принята им к рассмотрению.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации определил:
1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Бухалова Юрия Валентиновича, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации	В.Д. Зорькин	

Судья-секретарь
Конституционного Суда
Российской Федерации	Ю.М. Данилов	

Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ С.М. Казанцева

Не разделяя позицию Конституционного Суда Российской Федерации относительно отказа в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Ю.В. Бухалова на нарушение его конституционных прав частью 2 статьи 28 Федерального закона "Об общественных объединениях", не могу согласиться с выводом, сформулированным в резолютивной части Определения, и соответствующей аргументацией, приведенной в мотивировочной части, в связи с чем излагаю свое особое мнение.
Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 15 декабря 2004 года N 18-П указал, что право каждого на объединение, как следует из закрепляющей данное право статьи 30 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 1 (часть 1), 2, 13 и 14, относится к базовым ценностям общества и государства, основанным на принципах господства права и демократии, и включает в себя право свободно создавать объединения для защиты своих интересов и свободу деятельности общественных объединений. Этому корреспондируют положения Международного пакта о гражданских и политических правах (пункт 1 статьи 22) и Конвенции о защите прав человека и основных свобод (пункт 1 статьи 11) о праве каждого на свободу объединения (ассоциации) с другими.
Это не исключает право законодательной власти урегулировать - на основе Конституции Российской Федерации и с учетом положений международно-правовых актов, участницей которых является Российская Федерация, - правовой статус указанных объединений, в том числе условия и порядок их создания, принципы деятельности, права и обязанности, установить необходимые ограничения, в том числе касающиеся осуществления права на объединение в политические партии при условии, что такое регулирование не должно искажать само существо права на объединение, а вводимые им ограничения - создавать необоснованные препятствия для реализации конституционного права каждого на объединение, т.е. такие ограничения должны быть необходимыми и соразмерными конституционно значимым целям.
В соответствии с избранными политическими убеждениями все общественные объединения имеют возможность проведения политических собраний, митингов и иных форм агитации и пропаганды своих взглядов, а также право на иную политическую деятельность, определяемую законом и соответствующей программой и уставом организации.
Гражданское общество сегодня невозможно без большого круга различных объединений, преследующих политические цели. Контроль неправительственных организаций за деятельностью публичной власти есть одна из характеристик демократического политического режима. Основным институтом представительной демократии, обеспечивающим участие граждан в политической жизни общества, политическое взаимодействие гражданского общества и государства, участие широких слоев населения в формировании органов власти и в контроле за их деятельностью, является политическая партия.
Наряду с политическими партиями гражданское общество предполагает наличие и иных объединений, которые, как следует из статей 28 и 30 Конституции Российской Федерации, могут создаваться для достижения определенных политических целей. Для политических партий и для некоторых иных общественных объединений (например, Молодежное демократическое антифашистское движение "Наши" или "Объединенный гражданский фронт") политическая деятельность является основной и даже единственной, а для других общественных объединений она может быть и дополнительной (некоторые правозащитные организации) или имплицитной (политические консалтинговые организации или центры формирования и изучения общественного мнения), что предполагает и разнообразие организационно-правовых форм политических объединений: от политических партий до коммерческих организаций.
Решение законодателя выделить политические партии среди других общественных политических объединений, придать им особый правовой статус не вызывает сомнений ни с юридической, ни с политической точки зрения. Конституционный Суд Российской Федерации поддержал стремление законодательной власти к ограничению возможности для общественных объединений приобрести статус политической партии. Постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации от 15 декабря 2004 года N 18-П, от 1 февраля 2005 года N 1-П и от 16 июля 2007 года N 11-П были признаны соответствующими Конституции Российской Федерации законодательные запреты создания политических партий по признакам национальной или религиозной принадлежности и подтверждена необходимость создания только общенациональных (общероссийских) партий, в которых должно состоять не менее пятидесяти тысяч членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее пятисот членов политической партии.
Эти и другие положения действующего законодательства Российской Федерации создают условия, при которых попытки общественного объединения выдать себя за политическую партию, подменяя термины, обречены на провал. Если все же такие попытки будут иметь место, то у органов государственной власти имеется немало средств эффективного контроля за деятельностью любого общественного объединения. В соответствии со статьями 38, 40-44 Федерального закона "Об общественных объединениях" руководящим органам данных объединений может быть вынесено письменное предупреждение, контролирующий орган вправе приостановить деятельность объединения или даже ликвидировать его, а руководящих лиц этого объединения можно привлечь к административной или уголовной ответственности.
В связи с изменениями в политической и юридической жизни Российской Федерации, ограничившими число политических партий до 17, из которых только четыре - парламентские, вопрос о конституционности оспариваемой заявителем нормы, в соответствии с которой в названиях общественных объединений, за исключением названий политических партий, не могут содержаться слова "политическая", "партия" и образованные на их основе слова и словосочетания, в той мере, в какой она не позволяет общественной организации, ведущей политическую деятельность, именоваться "политической", становится актуальным и вместе с тем достаточно неопределенным.
Особое внимание к названию общественного объединения объясняется тем, что граждане, в том числе потенциальные его члены, в первую очередь по названию судят о его основных целях, задачах и перспективах. Наличие в наименовании общественного объединения слова "политический" само по себе свидетельствует о соответствующей направленности, которая должна определяться исходя из системной связи наименования объединения с его уставом и программой, и вполне естественно вызывает определенные ассоциации, привлекает граждан, ориентированных на занятие деятельностью политического характера, способствует приобретению политического авторитета, обозначает заведомо заданные приоритеты его деятельности.
То, что использование объединением в своем названии слова "политический" в массовом сознании граждан России непосредственно связывается с политической деятельностью, включающей в себя и деятельность партий, само по себе не может служить доказательством смешения понятий "политическая партия" и "политическое объединение". Характерно, что отсутствие запрета на использование слова "политический" в названии иных некоммерческих организаций, создаваемых в соответствии с Федеральным законом "О некоммерческих организациях" (фонды, некоммерческие партнерства и др.), не приводит к такому смешению. Никто не отождествляет, например, Фонд "Политика" с политической партией. Кроме того, отсутствие в наименовании фактически политического объединения слова "политический" может ввести в заблуждение как ее сторонников, так и политических противников, а также публичные органы власти.
Недопущение использования в наименованиях объединений слова "политический" может рассматриваться правоприменителем как производное от запрета на создание и деятельность политических объединений, что не соответствует Конституции Российской Федерации и правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации.
В соответствии со статьей 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Ни одна из этих целей применительно к оспариваемой норме, ограничивающей права общественного объединения, не является очевидной.
В своей прецедентной практике Европейский Суд по правам человека неоднократно подтверждал наличие прямой связи между демократией, плюрализмом и свободой объединения и установил принцип, согласно которому только убедительные и неопровержимые причины могут обосновать ограничение этой свободы (см., среди прочих, постановления Европейского Суда по правам человека по делу "Объединенная коммунистическая партия Турции и другие против Турции"; по делу "Социалистическая партия и другие против Турции"; по делу "Рефах Партизи (Партия благоденствия) и другие против Турции").
Ссылаясь на признаки "демократического общества", Европейский Суд по правам человека особое значение придавал плюрализму, терпимости и либеральности. В связи с этим он постановил, что, хотя интересы отдельной личности и должны иногда быть подчинены интересам группы, демократия не означает, что мнение большинства должно всегда превалировать: необходимо находить баланс, который обеспечивает справедливое и надлежащее отношение к меньшинствам и избегает любого злоупотребления господствующим положением (см. постановление Европейского Суда по правам человека по делу "Янг, Джеймс и Уэбстер против Соединенного Королевства" и постановление Большой палаты Европейского Суда по правам человека по делу "Шассану и другие против Франции").
Наименование общественного объединения "политическим" не может рассматриваться как нарушающее права других объединений, включая политические партии, в том числе и потому, что не наделяет их дополнительными правами и не снимает с них каких бы то ни было обязанностей. Государственная регистрация объединения "Инициатива", членом которой является заявитель, под наименованием "политического" объединения не дала бы возможности ни объединению, ни его членам требовать для себя прав и привилегий, предоставленных политическим партиям.
Запрет использования в наименовании политического объединения, кроме политической партии, слова "политический" является крайней мерой, возможно, равнозначной неправомерному ограничению свободы объединений, он не может быть оправдан только целью обособления статуса политических партий и позволяет ставить вопрос о его соответствии принципам, на которых строится демократическое общество. Он основан на совершенно необоснованных подозрениях в отношении истинных намерений общественных объединений и на предположениях в отношении их будущих действий. Тот факт, что всегда имеет место гипотетический риск, что какое-либо общественное объединение может нарушить закон или вести деятельность, несовместимую с провозглашенными им целями, не может оправдать полный запрет на включение в название общественного объединения слова "политический".
Отмечая, что статья 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод не лишает государство возможности защитить государственные институты или права и свободы других лиц, Европейский Суд по правам человека неоднократно подчеркивал, что любое государственное вмешательство в деятельность общественных объединений должно соответствовать "довлеющей общественной необходимости" (см. постановление Европейского Суда по правам человека по делу "Янг, Джеймс и Уэбстер против Соединенного Королевства"; постановления Большой палаты Европейского Суда по правам человека по делу "Шассану и другие против Франции"; и по делу "Перна против Италии", Постановление Европейского Суда по правам человека по делу "Ассоциация "Экин" против Франции").
Конституционному Суду Российской Федерации в своем заседании надлежало проверить и определить, имела ли место "довлеющая общественная необходимость" для запрета использовать в названиях общественных объединений, за исключением названий политических партий, слов "политическая", "партия" и образованных на их основе слов и словосочетаний, имело ли это ограничение права граждан на свободу объединения цель, указанную в статье 55 Конституции Российской Федерации, было ли оно "пропорционально преследуемой легитимной цели".
Таким образом, с учетом вышеизложенного я прихожу к выводу, что жалоба гражданина Ю.В. Бухалова является допустимой и подведомственной Конституционному Суду Российской Федерации и подлежит его рассмотрению в публичном заседании.