Административная реформа - не кампания на три года, а постоянный процесс
Государственный университет — Высшая школа экономики на протяжении нескольких лет принимает активное участие в разработке идеологии и конструкции административной реформы. Вышкой осуществляется и экспертное обсуждение проводимых в этой сфере преобразований. О том, на каком этапе реализации находится, пожалуй, самая сложная из реформ последнего времени, экспертному каналу ВШЭ — OPEC рассказал проректор ГУ-ВШЭ, директор Института проблем государственного и муниципального управления Андрей Клименко:
Часть 1
— Андрей Витальевич, одним из главных условий дальнейшего успешного экономического развития России является повышение эффективности государства. Несколько лет назад ради этого была начата административная реформа. В результате изменилась структура министерств и ведомств, появились службы, агентства... Но большинство политиков и экономистов, когда речь заходит об административной реформе, говорят, что она провалилась. Верна ли эта точка зрения?
— Действительно, первый шаг реформы был связан с реструктуризацией федеральных ведомств и наделением федеральных министерств, агентств и служб соответствующими их новому профилю и в основном не пересекающимися полномочиями (функциями), что позволило обеспечить рациональную специализацию, устранить дублирование и конфликтность исполнения в одном органе контрольно-надзорных функций, функций законотворчества и правоприменения. и оказания государственных услуг. Наряду с этим примерно на четверть было сокращено количество государственных функций, т.е. в какой-то степени уменьшились административные барьеры. Согласитесь, что это уже определенный результат.
Первый шаг административной реформы был важен, прежде всего, для самого управленческого аппарата и нацелен не на решение сиюминутных проблем, а на долгосрочную оптимизацию системы исполнительной власти. На этом этапе мы впервые не в теории, а на практике создавали и апробировали в меру своего понимания и возможностей алгоритм сокращения государственного вмешательства в экономику, дали рациональные функциональные основания структуре исполнительной власти и воплотили их в новых типах органов. Однако эти шаги не могли дать каких-то ощутимых результатов для граждан, поскольку преобразования касались лишь организации исполнительного аппарата, а не его деятельности.
Для самих же чиновников первый год реализации реформы оказался крайне тяжелым. Старая структура рухнула и очень многим, прежде всего руководителям, пришлось ожидать своего места в новой системе. Далеко не все получили то, на что рассчитывали. Большая неопределенность возникла во взаимоотношении между новыми ведомствами и их руководителями. Неразберихи добавили некоторые необоснованные решения, например, сокращение числа заместителей руководителей почти всех федеральных органов до двух вместо прежнего десятка. Все это породило недовольство, которое и отразили СМИ. Соглашаясь с критикой порядка реализации первого этапа реформы, я не помню ни одного содержательного аргумента, опровергающего разумность ее общего направления. Никто ни разу убедительно не сказал, что реструктуризация правительства и функций его ведомств, которая была проведена в 2004 году, плоха потому-то и потому-то, — просто нет таких аргументов.
Реакция же общества на эти изменения также была вполне предсказуемой, т.е. отрицательной или в лучшем случае безразличной, поскольку не было ни "хлеба", ни "зрелищ". Большинство граждан, как известно, негативно относится к отечественной бюрократии, а ее сокращения не последовало. Появилось больше начальников и ведомств. Объяснения же того, для чего это было сделано, никто не дал. Поэтому отрицательная общественная оценка первого этапа реформы была предопределена.
Мало кто в обществе воспринимал эту реформу как долгосрочный проект. Нетерпение, с одной стороны, и с другой, традиционное недовольство и непонимание, сформировали негативный имидж реформы — вы что-то невнятное делаете для себя, переставляете бюрократов с одного места на другое, только все больше денег вам нужно, а толку никакого!
Чуть позже последовали упреки в отходе от "чистоты замыслов". Типы функций определились не столь четко, как хотелось бы, их разделение между ведомствами не всегда соответствует провозглашенным принципам. Жизнь, как всегда, оказалась сложнее теоретической схемы. Некоторые ведомства были выведены из-под министерств непосредственно в подчинение правительства, какие-то функции, по "теории" принадлежащие министерствам, частично отданы агентствам и службам. Такой частичный отход от идеальной модели ведомственной структуры также был закономерен, поскольку помимо абстрактных доводов в жизни всегда присутствует политическая целесообразность. Однако в целом созданная на первом этапе административной реформы функционально-ведомственная модель структуры исполнительной власти прижилась и стала привычной.
— Когда происходили изменения структуры, в речах чиновников, обращенных к гражданам, звучало, что жить станет лучше, решения по делам будут приниматься быстрее, обращения будут рассматриваться более эффективно.
— А что они еще могли сказать? Заявить, что это в первую очередь управленческое решение, что нам так удобнее будет работать?! Учитывая, что общество очень настороженно относится к чиновничеству, нужно было произнести какие-то "правильные" слова, у нас всегда болезненные преобразования сопровождается заверениями, что жить станет лучшее и веселее. Аргументация неоригинальна в этом смысле.
— В докладе Высшей школы экономики 2004 года "Насущные задачи реформы исполнительной власти" содержится много критики системы, но когда читаешь его сейчас, возникает ощущение, что ничего не изменилось. При этом в докладе в нескольких местах упоминается, что у нас есть 4—5 лет на то, чтобы провести административную реформу, изменить ситуацию, а иначе мы безнадежно отстанем от других государств. Время уже прошло, или, по крайней мере, заканчивается.
— Я не соглашусь с тем, что ничего не изменилось. Функции все-таки разведены и ведомства у нас теперь специализированы. Министерства ориентированы на политику, законотворчество. Они не занимаются госуслугами, госимуществом, контролем и надзором. Это задачи федеральных агентств и служб. Такая структура фрагментировала бюрократию, поставила перед органами исполнительной власти более конкретные, чем раньше, специализированные задачи, позволила более четко обозначить ответственность и тем самым сделала возможным внедрение механизмов управления по результатам. Кроме того, одобрена правительством и с прошлого года начала исполняться Концепция административной реформы на 2006—2008 годы.
Что касается названных в докладах сроках, то они были ориентированы на президентский избирательный цикл. Мы считали, что если механизм реформирования не будет запущен при действующем президенте, то бюрократия консолидируется, превратится в монолит и модернизировать ее будет очень сложно. Как видим, определенные преобразования начались, в реформирование втягивается все больше федеральных ведомств и субъектов федерации, "фронт" реформы становится шире и разнообразнее. Все большее число начальников могут внятно ответить на вопросы — в чем состоят цели административной реформы, как повысить качество государственных услуг, обеспечить открытость органа власти и его диалог с гражданским обществом. Это также, на мой взгляд, определенный результат. Важно сохранить импульс и преемственность реформирования в будущем политическом цикле. Только в этом случае мы можем рассчитывать на результаты, заметные для граждан и бизнеса, а не только для самой исполнительной власти. В противном случае затраченные усилия и средства окажутся, как это уже неоднократно бывало, напрасными.
— В чем смысл второго этапа административной реформы?
— Второй этап, начавшийся с принятия правительством концепции административной реформы, как раз ориентирован на граждан и на бизнес. Основное внимание на этом этапе уделяется оптимизации процессов в органах исполнительной власти в соответствии с потребностями общества. Эти процессы связаны с взаимодействием граждан с властью и заканчиваются каким-то результатом — должна быть выдана лицензия, человеку нужно оформить земельный участок или еще что-то. Сейчас такие взаимодействия часто мучительны, поскольку бюрократия поступает крайне рационально — перекладывает все, что только можно, на клиента — гражданина, организацию. Поэтому гражданам приходится друг у друга узнавать то, что по определению должно быть в системе общего доступа, бегать за справками, обеспечивая бюрократический документооборот, заниматься "саморегулированием" очередей. Изменить сложившуюся практику можно, создав с участием гражданского общества новый свод бюрократических правил, административных процедур, стандарт и порядок взаимодействия, информационной открытости.
Вообще любое препятствие или неопределенность в доступе к государству сразу порождает теневой рынок, коррупцию, все эти побочные услуги, когда вы можете заплатить и ваше дело кто-то донесет быстрее. Такие препятствия необходимо устранить в первую очередь. Это и есть второй этап реформы. Он связан с анализом и рационализацией бюрократических процессов, с уточнением правомерности и обоснованности различных платежей в государственных органах и учреждениях. Не являются ли эти платежи незаконными, навязанными, избыточными?
В концепции административной реформы есть ряд элементов, напрямую связывающих ее с другими реформами исполнительной власти, прежде всего с бюджетной реформой. Я имею в виду управление по результатам. Деятельность органов власти и соответственно их бюджет должны быть ориентированы на конкретные результаты, обозначенные целевыми показателями. Сейчас уже есть показатели, призванные характеризовать итоговые результаты деятельности — может быть, не всегда хорошие, но они уже существуют и апробированы. А с другой стороны, внутри органа власти должны быть свои показатели внутренней деятельности, которые отражают усилия сотрудников по достижению целевых показателей верхнего уровня. Это позволит обосновать возможность достижения целевых заданий, подтвердить их зависимость от усилий коллектива, а не каких-то внешних условий. Кроме того, такие внутренние показатели, оправданные с точки зрения конечных целей, допустимо использовать в системах стимулирования. В этом смысле бюджетная реформа, по крайней мере, в части бюджетирования по результатам, и административная реформа должны развиваться взаимосвязанно.
— И в докладе 2004 г., и в обсуждениях, которые ведутся в последнее время, очень много внимания уделяется административным регламентам. Деятельность чиновников должна быть четко регламентирована, чиновник представляется буквально роботом, который выполняет четко заданные функции. При этом параллельно идут разговоры о том, что госаппарат у нас слишком велик, его надо сделать более компактным, сокращать за счет повышения эффективности. Однако существует понятие итальянской забастовки, когда работник начинает выполнять только строго те функции, которые записаны в его трудовом договоре. В результате эффективность труда резко падает. С административными регламентами так не получится?
— Работа по регламентам сейчас, действительно, является основной в реформировании исполнительного аппарата. Однако до "роботизации" чиновника еще очень далеко, да и никто к этому не стремится. Смысл регламентационной работы состоит, как я уже говорил, в улучшении взаимодействия бюрократии с гражданским обществом. Поэтому в регламентах наиболее важными являются их "выходные" параметры — сроки оказания государственных услуг, сокращение количества запрашиваемых документов, уровень комфортности присутственных мест и проч. Исходя из целевых значений этих параметров, должен строиться весь административный регламент, а на его основе уже могут создаваться должностные регламенты государственных служащих, участвующих в данном процессе. Сейчас такого согласования между административными и должностными регламентами нет, но его нужно будет провести, по крайней мере, для основных исполнителей. В противном случае должностные регламенты, которые разрабатываются в соответствии с федеральным законом о государственной гражданской службе, окажутся никому не нужными. Причина этой неувязки в том, что упомянутый закон был принят, а должностные регламенты стали внедряться до того, как началась административная реформа.
Административные и должностные регламенты определяют основные требования к работе чиновника, а также к набору необходимых для этой работы знаний, умений, навыков, но не ограничивают его в активности. Просто есть управленческий процесс, и в какой-то точке этого процесса определенные действия должны быть качественно исполнены. Если чиновник будет работать по этим правилам и соблюдать установленные в них критерии, то это будет не "итальянская забастовка", а то качество деятельности, которое необходимо обществу.
Кроме того, регламенты должны дополняться системой стимулирования, чтобы у государственных служащих был мотив работать лучше, с большей отдачей. Конечно, это легче сказать, чем сделать.
Фиксация требований к административным процессам является кропотливой задачей. Зачастую на предварительных слушаниях проектов регламентов в рабочей группе идут острые споры: ведомства отстаивают свои интересы, а эксперты, в меру своего понимания, — интересы граждан и бизнеса. Правительственная комиссия по проведению административной реформы заседает в ежемесячном режиме и рассматривает наиболее общественно значимые регламенты вместе с замечаниями, поступившими от рабочей группы, из министерств и от членов комиссии.
Работа не заканчивается одобрением того или иного регламента. Его еще надо внедрить в бюрократический обиход не только как нормативный акт, но и как реально работающую процедуру. Это требует изменения сложившейся практики, роли тех или иных государственных служащих, дополнительных средств и времени, например, на модернизацию информационного портала, документооборота, повышение комфортности мест приема посетителей, вплоть до установки кондиционеров, электронных средств управления очередью, создания мест парковки автомобилей и пандусов для инвалидов. Поэтому реальное полномасштабное внедрение оптимизированного процесса может растягиваться во времени.
Однако само по себе обсуждение и утверждение административного регламента, исчерпывающе описывающего улучшенный административный процесс, уже является определенным результатом с точки зрения требований прозрачности исполнительной власти со стороны гражданского общества. По сути, органам исполнительной власти сейчас приходится кишки выворачивать наизнанку, ведь всегда все было скрыто — как там документ ходит, куда, сколько дней, какое согласование, какой исчерпывающий перечень причин для отказа — вы не знали, а лишь догадывались. Претензии было предъявить невозможно. Принесли справки — и все, гуляй, мы тебе ответим. А сейчас всю эту процедуру приходится класть на бумагу, причем для доходчивости еще рисовать красивые схемы, где показано, кто что делает и за что отвечает, — одно это уже является достижением.
Даже если на данном этапе серьезных улучшений регламент не принесет, он, по крайней мере, четко зафиксирует картину, и в дальнейшем заинтересованные лица, включая само правительство, смогут выступить вновь с предложениями об улучшении. Дальше все будет зависеть от настойчивости и убедительности лиц, желающих улучшить регламент. Таким образом, создается беспрецедентная база для диалога по конкретным вопросам функционирования бюрократии между исполнительной властью и заинтересованными клиентами. Это очень важно, поскольку процесс совершенствования постоянен. Нет такого хорошего решения, которое не могло бы быть улучшено.
— Один из тезисов доклада ВШЭ 2004 года — что наша система государственного управления устроена таким образом, что сигналы сверху гаснут на нижних уровнях. Удалось ли в этой области за прошедшие несколько лет что-то изменить, или сигналы так и продолжает гаснуть, расползаться, видоизменяться?
— Уточнение формулировок и распределение функций по типам ведомств, работа по регламентации и стандартизации административных процессов, внедрение систем показателей результативности деятельности — все это технические решения, направленные на повышение уровня управляемости. Приняты, как вы знаете, и политические решения по возведению "вертикали" власти.
Управляемость в широком смысле — это адекватность реакции исполнительной власти на требования общества. Она предполагает сужение возможности интерпретации бюрократией этих требований, установление четких критериев оценки достижения общественно значимых целей. В этой области решающей является демократизация процесса принятия решений, активное участие законодателей, институтов гражданского общества в их обсуждении, принятии и контроле исполнения.
В узком смысле управляемость можно рассматриваться с точки зрения внутренней бюрократической дисциплины, как адекватное исполнение установленных полномочий и указаний руководства. Многие руководители чувствуют необходимость повышению уровня управляемости в своих ведомствах за счет регламентации. Это обеспечивает преемственность при кадровой ротации, позволяет более объективно оценивать работу подразделений и территориальных органов. Если вы создаете детальный алгоритм административного процесса, то вам становится понятнее, как ваше указание доходит до нижнего уровня, как оно исполняется и кто является конечным исполнителем.
Повышение управляемости требует не только регламентации, но и усиления ответственности за исполнение, стимулирования.
— Тут еще важна информационная открытость всего процесса. На данный момент, по сравнению с тем, что было несколько лет назад, единственное, что бросается в глаза — у всех министерств появились сайты. Но создается впечатление, что это профанация изначальных целей. Министерствам сказали — вы должны быть открыты, поэтому делайте сайты. Сайты сделали, заходишь на сайт — простому смертному разобраться в его содержимом довольно сложно, а часто и разбираться-то не в чем.
— В том, что ведомства создали свои сайты, я не вижу никакой профанации. Это, несомненно, определенный шаг вперед на пути к открытости. Другое дело, что эти сайты недостаточно функциональны и информативны для граждан.
Очевидно, что это сайты не развлекательного характера, и если вы туда заходите, то должны понимать, зачем. На них дается информация о различных мероприятиях, заседаниях, конкурсах, публикуются нормативные документы разной степени готовности, в том числе, хочу на это обратить внимание, утвержденные административные регламенты и их проекты с призывами дать замечания и предложения. Имеются системы работы с электронными обращениями граждан, ведутся форумы.
Конечно, этого недостаточно. Возможно, нужно иначе подавать информацию, делать ее более доходчивой и привлекательной, давать комментарии по сложным общественно значимым вопросам. Но это самый простой вариант улучшений, требующий лишь знания своей аудитории, журналистских навыков. Более важное и сложное направление состоит в развитии электронных сервисов, интерактивных порталов услуг, электронных административных регламентов. Во всем мире это направление является основным, обозначенным как создание электронного правительства.
— Каждый гражданин, например, должен иметь возможность посмотреть, как движется его дело?
— Не только посмотреть, но и совершить юридически значимые действия. Сейчас юридическую силу имеет лишь бумажный документ, подписанный руководителем ведомства или клиентом собственноручно. Для электронных сервисов необходима электронная подпись, признание значимости электронного документа и электронного взаимодействия, создание систем персонального учета населения и проч.
Создание электронных сервисов потребует значительных инвестиций, времени и законотворческой работы. Этому в основном посвящена федеральная целевая программа "Электронная Россия", принятая в новой редакции в августе прошлого года.
В настоящее время в электронном виде граждане могут получить лишь информационную поддержку, скачать бланки для заполнения обращений в государственные органы. Я, например, в начале года скопировал с портала налоговой службы программу заполнения налоговой декларации. Простому человеку самостоятельно ее составить практически невозможно, а здесь — ввел необходимые данные, компьютер рассчитал и распечатал, надеюсь, без ошибок.
Создание электронных сервисов изменит облик порталов ведомств. На них главным элементом станут реестры оказываемых услуг с возможностью их электронного получения. А вся административно-развлекательная информация отойдет на второй план.
— В вашем докладе содержался тезис о том, что сейчас в обществе есть заинтересованность и граждан, и чиновников, и бизнеса в открытости государственного управления. Возникает сомнение, потому что, когда у нас говорят о той же коррупции, постоянно отмечается, что в России коррупция — это смазка государственной машины, без нее ничего не работает. И в таких условиях было бы очень странно, чтобы хотя бы одна из сторон была заинтересована в открытости.
— Коррупционеры, очевидно, в открытости не заинтересованы. В условиях, когда процедуры и критерии принятия решений прозрачны, коррупционер будет чувствовать себя неуютно. Граждане и бизнес в целом, а не какие-то их отдельные группы, наоборот, заинтересованы в открытости, поскольку она означает равенство доступа к государственным услугам, не позволяет превратить личные знакомства в неоправданное с экономической точки зрения, но вполне весомое конкурентное преимущество. Да и чиновники, честно исполняющие свои обязанности, устали от поголовного обвинения в коррупции. Лучше быть "прозрачным" и с достоинством замещать государственную должность, чем постоянно и часто незаслуженно подвергаться обвинениям, основанным на закрытости и запутанности бюрократической жизни. Регламентация, стандартизация и открытость административных действий для самого чиновника создают защиту от заражения коррупцией.
Что касается определения коррупции как "смазки" для улучшения взаимодействия государства и общества, то это бытовое заблуждение, неявно поощряющее и оправдывающее коррупцию. К сожалению, оно впечаталось в нашу культуру даже на уровне пословиц и поговорок.
В экономических отношениях коррупция всегда выступает все-таки тормозом. Потому что облегчение какого-то одного решения для одного конкретного взяткодателя отягощает положение остальных. Подрывается конкуренция, на месте более достойных оказываются те, кто не заслуживает государственного внимания и поддержки, общество в целом проигрывает. Все это — азбучные истины. Коррупция — это не смазка, а песок в шестеренках, который снижает потенциал развития. Борьба с ней — это бесконечная и многогранная тема, включающая в себя историческую и культурную составляющие.
Замечу, что у нас законодательного определения коррупции нет. В УК дается определение взятки, а ГК лимитирует стоимость допустимого подарка для чиновника. Но коррупция — это не только взятки и подарки. Это более масштабное и скрытое явление, связанное со слиянием отдельных группировок бизнеса и власти.
— Тут тоже есть два взгляда на проблему, потому что одни говорят, что надо решить проблему с оплатой труда и коррупции станет меньше. А другие считают, что одно от другого не зависит — если есть возможность получить взятку, то чиновник в любом случае ее получит, сколько бы он официально ни получал.
— Я думаю, что, скорее, правы те, кто утверждает второе, потому что возьмите любую страну — США, Великобританию, Францию — постоянно какие-то скандалы по этому поводу. А там госслужащие получают достаточные деньги, и там другая культура — она более нетерпима к коррупции. Когда на одной стороне государство и чиновник, от которого многое зависит, а на другой — большие деньги, естественно, трудно устоять, поэтому коррупция — проблема вечная. Причем она характерна не только для государства. В частных корпорациях, где зарплаты еще выше, корыстное поведение также распространено. Бизнес от этого защищается разными способами, в какой-то степени и высокой зарплатой, социальным пакетом, участием менеджеров в собственности. Повышение зарплаты на государственной службе, конечно, не панацея, но и без нее не обойтись.
— Вы говорили, что у нас существует проблема с дифференциацией оплаты труда высших чиновников и низших чиновников, в центре и в регионах — региональные чиновники часто получают больше в процентном соотношении, чем в федеральном центре. Позиция осталась такой же и сейчас?
— До конца эта проблема не решена. Оплата ежегодно индексируется. Однако разрыв между высшими и младшими должностями высок, что подрывает стимулы для молодых специалистов, прежде всего, в федеральных органах в Москве. Сохраняется заметная дифференциация между зарплатой региональных служащих и сотрудников территориальных органов федеральных ведомств.
Мне вообще кажется, что на госслужбе не должно быть низко оплачиваемых чиновников, потому что с чисто рыночной точки зрения найти хороших кандидатов, согласных на плохие условия, невозможно, если, конечно, воспринимать госслужбу как институт, требующий наиболее квалифицированных специалистов на всех должностях.
Зачастую младший чиновник, несмотря на свой невысокий статус, является конечным исполнителем при подготовке какого-то проекта указа, при обосновании финансовых планов, при предоставлении государственных услуг, осуществлении контроля и надзора — не руководитель же это делает. Руководитель не может взять на себя тотальный контроль качества действий всех своих подчиненных. Поэтому от качества младшего чиновника зависит очень многое. Однако повышение оплаты труда чиновников — крайне непопулярная мера.
— В 2004 г. вы отмечали, что административная реформа затратная по определению и государство не может позволить себе все, нужно что-то выбирать. Но с тех пор ситуация изменилась. Сейчас денег очень много, государство не знает, куда их вкладывать.
— Все мы хорошо знаем, что денег много не бывает. Несмотря на то, что доходы бюджета увеличиваются, все равно их не хватает на все нужды. Посмотрите — в образовании, здравоохранении, оборонном комплексе деньги разве не нужны?! Другое дело, что с ростом цен на энергоносители можно позволить себе несколько больше, чем раньше. Однако это не устраняет проблему эффективности расходов. Если эту эффективность постоянно не повышать, то дополнительные расходы приведут лишь к росту инфляции. И здесь стоит вновь возвратиться к теме государственного управления.
Эффективность расходования бюджетных средств непосредственно зависит от качества государственного управления. Не улучшая постоянно ситуацию в этой области, невозможно рассчитывать на значительные реальные результаты при любых доходах. Именно поэтому улучшение государственного управления должно стать одним из приоритетных национальных проектов. В Казахстане, кстати, в начале этого года так и поступили, обозначив административную реформу в качестве национального приоритета.
Вопросы административной реформы не сводятся к простому увеличению финансирования государственной службы. Как и в других областях, здесь нужно соблюдать принцип финансирования под результат. В определенной степени он уже реализуется в рамках финансирования отдельных мероприятий административной реформы, осуществляемого на конкурсной основе с промежуточной оценкой исполнения взятых обязательств как условием завершения установленных ассигнований.
Как я уже говорил, расходы госуправление — непопулярная статья при обсуждении бюджета. Существует убеждение, что можно ту же работу в госаппарате сделать с меньшим количеством чиновников. Оно базируется на том, что количество чиновников растет, а прироста результата от их деятельности не заметно. Значит, возможна и обратная ситуация — людей меньше — толку больше. И здесь вновь можно возвратиться к опыту разработки административных регламентов. Как только мы начинаем раскладывать определенное полномочие органа власти на необходимые для его качественного исполнения процессы, становится ясно, сколько и каких госслужащих должно быть задействовано в их исполнении, каково должно быть материальное обеспечение их деятельности. При таком анализе становится понятно, по каким направлениям численность чиновников и расходы можно сократить, а по каким, наоборот, увеличить.
Наиболее радикальный способ сокращения расходов на госуправление это сокращение государственных функций, чем административная реформа занималась на начальном этапе. Однако оставшиеся функции должны быть полноценно обеспечены необходимыми ресурсами с учетом возможностей внедрения эффективных управленческих технологий.
— Кроме того, часть функций может быть передана с государственного уровня на частный уровень.
— Государственные функции связаны с исполнением властных полномочий, а властные полномочия передавать нельзя, для того и существует государство. Конечно, теоретически почти все, что делают государственные органы, можно передать на исполнение частному сектору. В истории есть примеры наемных армий, частных тюрем, сбора налогов откупщиками. Однако это, скорее, не сами полномочия, а модели их реализации с привлечением частного сектора. Армия, тюрьма и налоги существуют все же от имени государства.
По всей видимости, и среди существующих государственных функций (хотя их на этот счет уже сокращали) имеются такие, которые не являются неотъемлемо государственными и могут исполняться саморегулируемыми организациями или на основе контрактов аутсорсинга. Однако такая передача должна быть оправдана либо ростом качества, либо сокращением издержек. Ее условием является наличие соответствующего рынка или заслуживающих доверия отраслевых ассоциаций. Если ни того, ни другого нет, то разговор о передаче бессмысленен. Кроме того, саморегулирование может быть кажущимся избавлением от недостатков бюрократии, поскольку в любой организации существует своя иерархия, порядки, лидеры, дискриминация.
Тем не менее, в программе административной реформы специальный раздел посвящен развитию аутсорсинга и саморегулирования. Первыми кандидатами на аутсорсинг могут быть, на мой взгляд, не функции в целом, а отдельные составляющие их процессы, прежде всего обеспечивающие основную деятельность.
— Вы предлагали три сценария административной реформы. Инерционный — пусть все идет как идет. Базовый — вариант повышения привлекательности госслужбы с учетом состояния рынка труда исключительно за счет повышения зарплат. И комплексный вариант, который предусматривал все, о чем говорилось в докладе. По какому варианту в результате пошла реформа, какое решение приняло государство?
— Во-первых, было несколько докладов. Один из первых касался государственной службы и денежного содержания, и там были варианты, поскольку нужно было оценить возможную финансовую нагрузку. Конечно, привлекательность госслужбы на рынке труда мы не обеспечили, особенно если учитывать качество требуемых специалистов и уровень их ответственности, но и по инерционному варианту не шли, уровень оплаты ведущих должностей был относительно повышен. Но суть реформ состояла не только в этом.
За последние годы появилось масса новаций в рамках реформы государственной службы, административной и бюджетной реформы. Развитие, как всегда, идет не так быстро и успешно, как хотелось бы, но почти все, о чем говорилось в наших докладах, и даже больше, нашло свое отражение в практике реформирования. Конечно, это не наша заслуга, просто нам удалось в свое время проанализировать и сконцентрировано изложить общемировые тенденции.
— Вопрос к вам, как к одному из разработчиков и идеологов процесса. Когда разрабатывалась административная реформа, что было положено в ее основу? У нас при проведении реформы очень любят использовать зарубежный опыт. Здесь это было, или это исключительно российское экспертное сообщество вместе с государством разработало?
— Я уже сказал, что нашей собственной выдумки было не очень много. Пожалуй, стоит лишь отметить, что идею административного регламента я впервые услышал от Ярослава Кузьминова. Хотя и здесь можно сослаться хотя бы на Петра Первого. Относительно самостоятельной была интерпретация функционального анализа и типологии органов исполнительной власти. Большинство же сюжетов базировалось на изучении международного опыта и практики управления в бизнесе.
Эти идеи постоянно носятся в воздухе, многим из них лет 40, по крайней мере. Проблема состояла в том, какие из них соответствуют нашим условиям и как их применить на практике? Ответить на этот вопрос можно было, только ввязавшись в практическую работу. Эта работа совместно со специалистами соответствующих ведомств дала новое видение решений. В процессе исполнения проектов, сотрудникам института удалось выработать ряд инновационных предложений. Интересным и перспективным, на мой взгляд, является подход к описанию и анализу административно-управленческих процессов, позволяющий накапливать знания об изменениях и управлять ими. Разработаны подходы к оценке качества госуправления, и создана уникальная методика построения агрегированных индексов.
Сейчас, как мне кажется, наступает этап нового анализа уже сделанного, уточнения направлений модернизации госуправления по всем его элементам. На этом новом этапе международный опыт нам уже не сильно поможет, не откроет какие-то новые горизонты. Здесь будут важны специализированные профессиональные обсуждения, технологические нюансы и в большей степени отбор отечественной лучшей практики.
— Те ошибки административной реформы, которые были допущены за последнее время, поддаются корректировке, или надо откатываться и начинать все с нуля?
— Когда говорят об ошибках в административной реформе, то мне хочется узнать, в чем конкретно они состояли, какие другие ценные идеи нужно было реализовать? Вразумительный ответ на этот вопрос я ни от кого не слышал. Я готов согласиться с тем, что сделано еще недостаточно, какие-то элементы внедряются непоследовательно, какие-то являются избыточными. Однако при этом нужно учитывать недостаток ресурсов, прежде всего, человеческих и временных, отсутствие практического опыта.
Большой ошибкой может стать насаждение новых управленческих механизмов в приказном порядке, форсирование и унификация внедрения новых институтов. Это может привести к профанации их содержания, подорвать доверие к ним граждан и самих госслужащих. Если, например, мы где-то говорим об открытии "одного окна", то это значит, что взаимодействие граждан с государством действительно должно быть организовано наиболее простым и удобным способом. В противном случае доверие к реформам резко и совершенно справедливо падает. Не нужно давать излишних обязательств.
Польза от всех вновь вводимых механизмов управления должна быть достаточно очевидной. К сожалению, это не всегда так. В последнее время, например, наблюдается какая-то инфляция различных инициатив в области планирования деятельности органов власти. Наряду с традиционно действующими возникают новые. Большинство из них идет под лозунгом управления по результатам, хотя практически никакого отношения к результатам иметь не может, а представляет собой лишь новые формы своеобразной отчетности, бумажных обязательств. Было бы интересно оценить вклад механизмов планирования в реальное повышение результативности, именем которой они все и вводятся. Пока заметен их значительный вклад в развитие рынка консалтинга в области составления разнообразных стратегий и планов.
Часть 2
— Андрей Витальевич, в 2004 году, когда только начиналась административная реформа, не было системы постоянного мониторинга хода преобразований в этой сфере и вы отмечали, что нужно такую систему создать. Сейчас она появилась?
— Такой мониторинг ведут, хотя и в урезанном формате, департаменты в правительстве и Минэкономразвития, по крайней мере, по тем проектам, за которые они непосредственно отвечают. Более широкая общенациональная система мониторинга административной реформы отсутствует, подготовлены лишь ее методические основы и проведена апробация. В международной практике мониторинг различных характеристик государственного управления осуществляют негосударственные организации. Их рейтинги и оценки широко известны, часть из них использована в концепции административной реформы.
— На сайте вашего института заявлено, что институт занимается административной реформой. Однако интересное наблюдение — в 2004—2005 гг. у вас было огромное количество публикаций по этой теме, а вот в 2006-ом и в 2007-ом году практически ничего нет. С чем это связано?
— Действительно, чем больше у нас проектной работы, тем меньше публикаций. Не хватает времени на обработку материала до приличного состояния. В этом безусловный недостаток организации, но я надеюсь, что мы в этом году какие-то полезные публикации сделаем.
— С какими проблемами сейчас сталкивается ваш институт?
— Основная проблема — это нагрузки на людей. Мы работаем на конкурентном рынке, а это требует самоотдачи. Кроме того, наш институт является специализированным подразделением Вышки, отвечающим за проблематику государственного управления. Это означает, что сотрудники института помимо основной работы по проектам тратят много времени на экспертное участие в работе комиссий, рабочих групп, готовят заключения на проекты различных документов. Однако главная проблема — в определении перспектив развития государственного управления в нашей стране лет через 5—7.
— У нас практически во всех сферах сейчас есть нехватка высококвалифицированных кадров, ВШЭ всегда отличалась тем, что поставляла качественных специалистов в абсолютно разные сферы. Поскольку мы говорим об административной реформе и о чиновниках, то, наверное, было бы уместно задать вопрос: насколько потребность в высококвалифицированных чиновничьих кадрах удовлетворяется теми специалистами, которых готовит ВШЭ? Или госаппарат им неинтересен?
— Довольно много выпускников ВШЭ работает на должностях государственной службы, причем некоторые из этих должностей довольно громкие. Четыре года тому назад во ВШЭ открылся факультет государственного и муниципального управления. Сейчас его возглавляет профессор А. Барабашев, известный специалист по вопросам государственной службы. Первый выпуск состоится в следующем году. Я надеюсь, что после выпуска количество государственных и муниципальных служащих, окончивших ВШЭ, заметно увеличится. По крайней мере, потребность в таких специалистах имеется на всех уровнях государственного управления.
Нужно сказать, что в последние годы факультет пользуется большой популярностью среди абитуриентов, во многом благодаря сбалансированному учебному плану, рассчитанному на изучение очень многих областей знаний, которые пригодятся не только будущему чиновнику, но и менеджеру государственного учреждения или предприятия, руководителю муниципального образования.
— Вы в Вышке много привлекаете к преподаванию, что называется, VIP-персон, — это имиджевый ход или насущная потребность студентов? Авторские курсы ученых-экономистов с мировым именем — это, конечно, уникальный продукт, они дают знания, которые никто кроме них дать не может. Но можно ли то же самое говорить, например, о действующем министре финансов?
— Безусловно, приглашение VIP-персон важно для имиджа. Во всех известных университетах такие приглашения практикуются и расцениваются как неординарное событие. Конечно, не все студенты могут присутствовать на таких лекциях и разобраться во всех ее деталях и нюансах. Однако сам факт, что у нас лекции читают важные персоны, дисциплинирует и вызывает интерес и уважение к изучаемым предметам. Я уже не говорю о содержательной важности таких лекций не только для студентов, но и для преподавателей, многие из которых с удовольствием ходят на подобные мероприятия. VIP-лекции (или мастер-классы) — это та форма обучения, которая позволяет почувствовать соприкосновение теории и практики, увидеть научные горизонты, получить уникальную консультацию.
— Давайте вернемся к тому, с чего начинали — к административной реформе. Что в ближайшем будущем, в среднесрочной перспективе будет происходить в рамках административной реформы?
— Будет продолжаться работа над регламентами, будет упорядочена система платежей за государственные услуги, будут создаваться многофункциональные комплексы по оказанию государственных и муниципальных услуг, работающие по принципу "одного окна".
Более тесной и всесторонней станет взаимосвязь административной реформы с "Электронной Россией", а значит, в более отдаленной перспективе появится большое число интерактивных сервисов.
Я думаю, что административная реформа движется на муниципальный уровень. Государственные и муниципальные услуги оказываются тесно связанными.
По отдельным направления граждане и бизнес должны почувствовать результаты уже в этом году, по крайней мере, в регионах — победителях конкурса проектов по административной реформе.
Дмитрий Европин, обозреватель экспертного канала ВШЭ — ОРЕС
Ссылки:
- Институт проблем государственного и муниципального управления
- Факультет государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ