Подушка социальной безопасности
Российская система поддержки населения в пандемию, до и после
По итогам 2020 года в условиях пандемии социальные выплаты превысили 21% доходов россиян. Что хотели бы получить граждане, и что смогло дать государство — один из вопросов нового доклада* НЦМУ «Центр междисциплинарных исследований человеческого потенциала». Выводы о развитии отечественной системы соцзащиты, её противостоянии коронакризису и дальнейших планах с поправкой на санкционные риски эксперты представили на XXIII Ясинской (Апрельской) международной научной конференции, организованной НИУ ВШЭ.
От малоимущих и не только
У жителей России запрос на государственную поддержку традиционно высок. Главным образом — на материальную, коммунальные субсидии, содействие в трудоустройстве и получении образования.
Об этом говорят все, независимо от достатка. Онлайн-опрос 2021 года «Готовность к переменам» (выполнен по заказу НИУ ВШЭ, выборка 6 тыс. чел.) показал, что финансовую помощь ждут 44% граждан, в том числе каждый четвёртый с ежемесячным доходом от 150 тыс. рублей. Помощь в оплате ЖКУ — 27%, включая каждого пятого из высокодоходной группы.
Помогать в принципе, уверено большинство, государство должно в первую очередь нетрудоспособным (престарелым, инвалидам, сиротам), пенсионерам и семьям с детьми.
В пандемию отчасти так и произошло, а основной объём социальной поддержки (то есть нестраховых денежных выплат) пришёлся на семьи с детьми. Они составляют наибольшую часть населения, и именно на них система соцзащиты во многом сосредоточилась после 2018 года, когда государство объявило национальную цель — сократить уровень бедности в стране вдвое (сначала — до 2024 года, а потом, с учетом потрясений от COVID-19 — до 2030).
Эффективно, но мало
Всего в 2020 и 2021 годах семьям с детьми государство обеспечило семь временных выплат: четыре на детей разных возрастов, одну — родителю ребенка до 18 лет, ставшему безработным, и две компенсации — к началу учебного года и части затрат на детский отдых и оздоровление.
Получателям пособий не нужно было представлять подтверждающие документы. Это дало большой — почти 100-процентный охват, ускорило процесс «доставки» средств.
Бюджет понёс дополнительные расходы, но россияне оценили: в опросе 2020 года такую помощь в пандемию они посчитали самой эффективной, к тому же лучше других освещенной информационно. Впрочем, размер выплат был назван недостаточным — несоответствующим реальным тратам на воспитание ребенка (серия фокус-групп, июль–август 2021 г.).
«Детские» и бедность
Антикризисные «детские» пособия вводились дополнительно к уже существовавшим регулярным, часть которых появилась в рамках вышеупомянутой цели двойного сокращения уровня бедности. Для достижения цели требовалось скорректировать систему социальной защиты, которая с бедностью в середине 2010-х справлялась слабо, несмотря на объём ассигнований из бюджетов всех уровней.
В 2015 году, даже по минимальным оценкам на данных RLMS–HSE, 51% российских домохозяйств получали хотя бы один вид нестраховых государственных трансфертов. В 2017-м, по подсчётам авторов доклада, объём выплат в 3,7 раза превышал суммарный дефицит доходов всех малоимущих семей.
Однако масштабность не срабатывала: без этих расходов доля малоимущих в общей численности населения была бы лишь на 3,5 п.п. выше наблюдаемого.
Проблема заключалась в небольшом охвате пособиями по бедности и недостаточном вкладе пособий в снижение дефицита доходов (доведения доходов до величины прожиточного минимума). Семьи с детьми характеризовались самыми высокими рисками бедности, поэтому оказались в центре внимания. Началось наращивание адресных выплат, причём с задачей помочь всем нуждающимся этой категории.
Пандемия вектор движения не изменила. К системе всеобщей доступности шли через введение трансфертов на детей разного возраста, и в 2022-м процесс завершился: с 1 апреля получать ежемесячное пособие могут семьи с детьми в возрасте 8–16 лет.
Ускоренное создание такой системы стало ключевой тенденцией 2019–2021 годов в российской социальной поддержке, отмечается в докладе. В пандемию вкупе с временными «детскими» и компенсациями для безработных эти меры «отчасти смягчили негативное влияние кризиса на материальное положение» населения. Уровень бедности в 2021 году, по сравнению с доковидным состоянием экономики в 2020-м, снизился, как и уровень дефицита дохода.
Помощь пожилым: ставка на волонтёров
На втором году распространения COVID-19 опасность эскалации бедности ослабла. С безработных и семей с детьми фокус временных соцвыплат сместился на пожилых и людей с инвалидностью. В 2021-м на эти цели федеральный бюджет потратил 453 млрд рублей — почти половину выделенного для всех групп населения. Пенсионеры разово получили из казны по 10 тысяч рублей и такую же сумму к началу учебного года — инвалиды в возрасте от 18 до 23 лет, обучающиеся по общеобразовательным программам.
Но главными были не субсидии малоимущим. Ключевую роль сыграло стимулирование волонтёров (Всероссийское общественное движение «Волонтёры-медики», Всероссийская акция взаимопомощи #МыВместе), адресно помогавших тем, кто находился на самоизоляции. Кроме того, на уровне РФ в 2020 году волонтёрам и другим гражданам, взявшим к себе из организаций соцобслуживания на временное проживание (под временную опеку) инвалидов, престарелых, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, ежемесячно выплачивалось по 12 130 рублей (1 МРОТ).
Кризис против активного долголетия
Антикризисные выплаты и льготы для пожилых из местных бюджетов в пандемию были явлением нечастым: в 2020 и 2021 годах их практиковали лишь в 5–8 регионах. В основном принимались «медицинские» меры: режим самоизоляции, изменение оказания медпомощи, вакцинация, дистант, оплачиваемый отпуск.Также немногие в новых условиях старались удерживать на предэпидемическом уровне качество жизни старшего поколения, в том числе услуги по уходу.
«Качество жизни на предэпидемическом уровне» отсылает к политике активного долголетия, а «услуги по уходу» к одному из направлений этой политики — системе долговременного ухода (СДУ). То есть идеям и проектам, которые в доковидное время постепенно набирали силу.
«Пилот» по созданию СДУ, то есть программы, благодаря которой пожилые люди с ограничениями в самообслуживании могут проживать в пансионатах или получать помощь в домашних условиях, в России был запущен в 2018 году. А реализация концепции активного долголетия в целом заложена в 2016-м в Стратегии действий в интересах граждан старшего поколения в РФ до 2025 года и федеральном проекте «Старшее поколение» (2018).
Документы предусматривают особые мероприятия по охране здоровья пожилых (с 2017 года, к примеру, формируется система гериатрической медицины), содействию занятости (подготовка и переподготовка работников старшего поколения, мониторинг случаев дискриминации по возрасту на рынке труда и т.п.), обеспечению безопасности (повышение финансовой грамотности для профилактики мошенничества и т.д.), развитию рынков товаров и услуг (адаптированные под нужды пожилых транспорт, торговля, производство продуктов питания и т.п.), вовлечению в практики здорового образа жизни, укреплению межпоколенческих связей и проч.
Какими темпами политике активного долголетия предстоит развиваться дальше, с учётом затрат на противостояние COVID-19, а теперь и в условиях санкций, пока не ясно. Её приоритетность была снижена, в то же время на федеральном уровне мероприятия в рамках соответствующих стратегий не пересмотрены, обязательства регионов сохраняются.
Вахтовики на передовой
Во многих странах основными очагами распространения инфекции стали стационарные учреждения социального обслуживания (интернаты, дома престарелых). Российские на этом фоне прошли пандемию с небольшими потерями. Помогли меньший охват ими населения, территориальная удалённость и вахтовый режим работы сотрудников, который в России, в отличие от других государств, ввели в обязательном порядке.
Трудности возникали при госпитализации инфицированных постояльцев. Система здравоохранения в регионах была не готова к приему пациентов «с выраженными ограничениями в самообслуживании или ментальными нарушениями», а лечить их на месте самостоятельно в домах престарелых боялись из-за рисков уголовной ответственности в случае смерти.
Тем не менее, не больше 5%, по оценкам ЦКИСП Института социальной политики НИУ ВШЭ, составил вклад стационарных учреждений социального обслуживания в общую смертность от коронавируса в России по итогам 2020 года. Острого для некоторых стран дефицита персонала удалось избежать благодаря стимулирующим доплатам: за особые условия труда и дополнительную нагрузку, оплата отпусков и компенсации за неиспользованные отпуска.
Материальные надбавки дали общее повышение заработной платы в 1,5–3 раза. Выросла и средняя зарплата медперсонала: в 2020 году, по данным Росстата, на 114–119% к уровню 2019 (для сравнения в 2019 — на 5–7% к 2018). Впрочем, обращают внимание эксперты, «комплекс проблем экономической и правовой защищённости медицинских работников, оказавшихся “на передовой”, ещё предстоит проанализировать».
Страхование в «одном окне»
Ситуацию на рынке обязательных страховых взносов меняли льготы для наиболее пострадавших отраслей бизнеса (сокращение платежей, отсрочки от них и проч.). Главное событие в этой сфере на ближайшее будущее — объединение Пенсионного фонда России (ПФР) и Фонда социального страхования (ФСС) в единый Фонд пенсионного и социального страхования Российской Федерации (Социальный фонд России).
История, считают авторы доклада, позитивная. Объединение позволит упростить платежи и снизить издержки для работодателей, повысит доступность выплат для населения, развернёт систему социального страхования в сторону поддержки среднего класса — более высокооплачиваемых и высококвалифицированных работников.
Без точности прогнозов
Куда развернёт систему социальной защиты в целом, прогнозировать сложно — впереди «непростой период адаптации к новым экономическим условиям». Конкретные количественные параметры, вероятно, придется корректировать, но направления развития сохранятся. Ключевых на сегодня несколько: автоматизация и упрощение оказания соцподдержки, проактивный подход при её предоставлении, усиление адресности помощи.
Усилить адресность может комплексная проверка нуждаемости — с учётом доходов, имущественного ценза (наличия в семье автомобиля, квартиры, сбережений и проч.) и трудового потенциала.
Проактивность подразумевает персональное уведомление граждан о положенных им льготах и выплатах (через личный кабинет на Госуслугах).
Для автоматизации запущен проект «Социальное казначейство» — информационная система по получению выплат в режиме «одного окна». Завершится ли переход на неё, как планировалось — в 2024 году, теперь будет зависеть от «санкционных» изменений в IT-секторе.
IQ
* Доклад «Социальная защита в России до и после пандемии: развилки будущего». Авторский коллектив: Овчарова Л.Н., Синявская О.В. (научные редакторы), Андреева Е.А., Бирюкова С.С., Воронина Н.Д., Горват Е.С., Горина Е.А., Горяйнова А.Р., Карева Д.Е., Нагерняк М.А., Назарбаева Е.А., Пишняк А.И., Помазкин Д.В., Попова Д.О., Селезнева Е.В., Тер-Акопов С.А., Устинова М.А., Халина Н.В.