Экспертная позиция по вопросу модернизации сферы социального обслуживания населения

Экспертная позиция

Модернизация сферы социального обслуживания населения связана с принятием Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», который сформировал нормативно-правовую базу для внедрения комплексного подхода к оказанию социальных услуг по социальному обслуживанию на основе контроля нуждаемости. Данный закон является рамочным, а региональное законодательство, принимаемое в целях его реализации в субъектах Российской Федерации, разрабатывается с учетом социально-экономических особенностей и бюджетных возможностей регионов.

Принятие Федерального закона № 442-ФЗ (далее - «Закон») породило широкую дискуссию в экспертном сообществе. Учитывая особенности данного закона, такая реакция имеет под собой ряд оснований:

1. Закон внес существенные изменения в порядок работы системы социального обслуживания, предписав предоставлять социальные услуги на основе контроля нуждаемости.
2. Закон определил минимальные и обязательные законодательные рамки  функционирования сферы социального обслуживания.
3. Закон ввел новые понятия, ранее не использовавшиеся в сфере социального обслуживания (например, «социальное сопровождение» и «профилактика обстоятельств, обусловливающих нуждаемость в социальном обслуживании»).
4. Принятие нового рамочного закона, регулирующего всю сферу социального обслуживания, потребовало от регионов проведения большой работы по созданию региональной законодательной базы (в целях реализации Закона в каждом субъекте Российской Федерации было принято от 20 до 50 нормативно-правовых актов, разработанных с учетом рекомендаций Минтруда).
5. Закон вступил в действие только в 2015г., и прошло еще недостаточно времени для урегулирования неясных моментов. 

Наиболее обсуждаемым аспектом при формировании законодательной базы на региональном уровне стал вопрос о возможности расширения и дополнения обязательных позиций 442-ФЗ.

Часть субъектов Федерации при разработке законодательства строго следует предложениям Минтруда, а в своих законодательных актах они практически точно повторяют формулировки, встречающиеся в федеральном законе и рекомендованные Министерством.

Регионы опасаются расширять свои полномочия в сфере социального обслуживания и выходить за рамки положений, прописанных в федеральном законе. Они отказываются от предоставления социальных услуг на прежних условиях, если те превосходят условия, заданные рамками нового федерального закона, тем самым закрывая успешно работающие социальные программы. Они мотивируют свое решение тем, что существуют правовые ограничения, заданные рамками федерального законодательства. 

Другие регионы расширяют позиции федерального законодательства с учетом собственных приоритетов в социальной политике (например, расширяют списки социальных услуг, предложенный Минтрудом, детализируют список обстоятельств, при которых гражданин признается нуждающимся в социальных услугах, включают дополнительные категории граждан, которым представляются социальные услуги бесплатно и т.д.).  

Сложившаяся практика реализации 442-ФЗ на региональном уровне легла в основу дискуссии, в которой существуют две разные точки зрения:

Позиция 1: Принятие нового Закона разрушило систему социального обслуживания населения, поскольку из-за правовых ограничений Закон не позволяет регионами оказывать социальные услуги на прежнем уровне.

Позиция 2: Принятие нового Закона не повлияло на систему социального обслуживания населения, поскольку Закон призван был только систематизировать законодательство в этой сфере, задав рамку ее функционирования.

Позиция Высшей школы экономики

В настоящее время региональные органы государственной власти имеют достаточно широкие полномочия для формирования и реализации собственной, самостоятельной социальной политики в области социального обслуживания.  Федеральный закон определяет минимальные и обязательные рамки функционирования данной сферы, а субъектам Федерации дано право расширять установленные нормы.

Так, статья 8 определяет Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере социального обслуживания. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере социального обслуживания относятся 25 позиций, среди которых:

• утверждение перечня социальных услуг, предоставляемых поставщиками социальных услуг;
• утверждение порядка предоставления социальных услуг;
• установление порядка утверждения тарифов на социальные услуги;
• установление предельной величины среднедушевого дохода для предоставления социальных услуг бесплатно;
• утверждение размера платы за предоставление социальных услуг и порядка ее взимания.

Регионам также предоставляется право дополнительно устанавливать категории населения, которым социальные услуги предоставляются бесплатно (две категории  определены на федеральном уровне). Так, в статье 31 пункт 3 Закона указано: « Нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации могут быть предусмотрены иные категории граждан, которым социальные услуги предоставляются бесплатно». То же касается описания обстоятельств, при котором гражданин признается нуждающимся (7 пунктов определены на федеральном уровне). В статье 15 пункт 8 указано,  «Гражданин признается нуждающимся в социальном обслуживании в случае наличия иных обстоятельств, которые нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации признаны ухудшающими или способными ухудшить условия жизнедеятельности граждан».

Таким образом, по многим позициям в Законе определена норма, которая разрешает субъектам Федерации включать дополнительные условия, ориентируясь на собственные приоритеты и практики работы сферы социального обслуживания, и правовые ограничения в данном случае отсутствуют. Возникшие противоречия могут быть разрешены посредством осуществления разъяснительной работы о возможностях субъектов Федерации расширять на региональном уровне рамки законодательной нормы, установленной Законом. Следует обратить особое внимание на такие позиции, как перечень социальных услуг, критерии нуждаемости и категории населения, имеющие право получать социальные услуги бесплатно. Закон определяет минимальные и обязательные рамки данных положений, а субъекты Федерации имеют право расширять установленные нормы, однако воспользуются они этим правом или нет – это выбор регионов.

Вместе с тем, необходимо отметить, что существует  необходимость в разработке подробных методических рекомендаций по новым положениям законодательства, таким как «социальное сопровождение» и «профилактика обстоятельств, обусловливающих нуждаемость в социальном обслуживании», для однозначной интерпретации этих понятий на всей территории Российской Федерации.