Компонент IV: Электронное правительство и принцип управления «правительство-гражданин»

Общепринятой методики измерения деятельности электронного правительства в разных странах не существует. В 2003 г. Международный Союз Телекоммуникаций установил три показателя для измерения развития инфраструктуры информационно-коммуникационных технологий, которые ориентированы непосредственно на участие правительств:

1. Процент правительственных учреждений, имеющих доступ в Интернет;

2. Процент правительственных учреждений, имеющих свои вебсайты;

3. Процент государственных служащих, имеющих доступ в Интернет на своем рабочем месте.

Что касается использования информационных систем и методов, то государственная служба России отстает не только от частного сектора в своей стране, но и от развитых стран. Хотя отдельные федеральные службы, например: Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба и Российское агентство патентов и товарных знаков, предлагают интерактивные услуги через Интернет, число государственных организаций и ведомств, участвующих в прямом взаимодействии с деловым сообществом и гражданами, ограничено. Широко распространено мнение, что концепция электронного правительства заключается только в создании вебсайта или портала, и пока нет понимания того, что интеллектуальные и общесистемные преимущества электронного правительства представлены его внутренними системами и поддерживающей архитектурой.

При недостаточной компьютеризации не существует и общей правительственной внутренней сети (Intranet) для ускорения внутренних бизнес-процессов. Нет единого защищенного пространства для межведомственного обмена информацией и документами. Более «богатые» государственные организации, например: Центральный банк Российской Федерации и Пенсионный фонд Российской Федерации, создали собственное информационное пространство с высокой степенью защиты данных. До сих пор не существовало структурированного подхода к управлению проектами развития информационно-коммуникационных технологий в рамках всего федерального правительства в целях совместного использования скудных финансовых средств. Федеральная целевая программа «Электронная Россия» и Программа модернизации федеральной государственной службы касались этой проблемы, но пока не обеспечили реальных сдвигов.

Тем не менее федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-2010)» представляет собой значительный шаг вперед в области информатизации. Она предусматривает инвестиции в размере 2,4 млрд дол. Программа была инициирована Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации в феврале 2001 г. и предусматривала работу над нормативной базой регулирования рынка информационных технологий, внедрение новых технологий в государственном и частном секторах, разработку образовательной программы в целях повышения компьютерной грамотности и создание более широкой инфраструктуры связи. Координатором программы выступает Министерство информационных технологий и связи Российской Федерации.

В рамках программы «Электронная Россия» приоритетными задачами в области создания электронного правительства являются обеспечение прав интеллектуальной собственности, принятие законов об электронной торговле и электронном документообороте, регулирование доступа к общегосударственной информации и ее ресурсам. Среди прочего, необходимо упростить процедуру получения лицензий и обеспечить информатизацию сферы государственного управления. Концепция «Электронная Россия» предусматривает изменение отношений между государством, гражданами и бизнесом, например, расширение объема информации, предоставляемой государством обществу и деловым кругам, в том числе через Интернет. 26 декабря 2002 г. Правительство Российской Федерации приняло постановление «Об обеспечении доступа граждан и организаций к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». В Интернете будут публиковаться проекты законов, статистические данные, информация о тендерах на закупки, составе и расходовании бюджета и даже результаты работы Счетной палаты Российской Федерации и других контролирующих органов.

Первый шаг к внедрению программы «Электронная Россия» представлял собой анализ (2002 г.) инфраструктуры, правовой основы и уровня информатизации. В том же году должны были быть изучены первые проекты в сфере электронного документооборота. Второй этап (2003-2004 гг.), в частности, предусматривает внедрение единой ИТ-инфраструктуры. Начиная с 2005 г. будет осуществляться широкое распространение информационных технологий в реальном секторе. Будут созданы необходимые условия для обеспечения доступа граждан к информации, а также будет осуществлена стандартизация электронного документооборота в государственных учреждениях и между ними.

Однако существует целый ряд факторов, мешающих направленному и эффективному внедрению информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в российский государственный сектор и затрудняющих создание единой информационной архитектуры:

• функции административных органов и разделение функций внутри этих органов носят очень непостоянный характер;

• по-прежнему наблюдается дублирование функций между различными административными органами;

• прозрачность и контроль функций (включая внешний контроль) развиты слабо;

• деятельность государственных органов недостаточно ориентирована на нужды граждан;

• существуют высокие барьеры между государственными учреждениями и административными органами в сфере как обмена информацией, так и принятия решений в целом;

• высокие управленческие и административные затраты;

• убыточность многих функций, выполняемых государственными органами;

• существенная разница в степени компьютеризации и информатизации регионов в основном в зависимости от экономического положения региона.

Для внедрения технологии электронного правительства большое значение имеют следующие аспекты:

• отсутствие или нечеткая формулировка окончательной цели, приоритетов и других критериев отбора при оценке проектов информатизации государственных и административных органов; с этим недостатком тесно связано отсутствие информации о будущих планах Правительства в области ИКТ на более низком уровне власти;

• слабость в унификации и стандартизации базового методологического подхода к созданию эффективной системы; уже в сентябре 2003 г. Правительство обсуждало вопрос о многочисленных сходных, но несовместимых и, следовательно, изолированных базах данных, существующих в различных министерствах и ведомствах. Так, например, в 2003 г. в 41 ведомстве использовалось более десятка различных финансовых и управленческих систем, несовместимых с системой Министерства финансов Российской Федерации;

• недостаточная координация источников финансирования (например: ведомственный бюджет, федеральная или региональная целевая программа, международные кредиты, техническое содействие); ни один бюджет не предусматривает отдельных расходов на ИКТ. Расходы распределяются между такими статьями, как «модернизация», «административная реформа» и т.п. В государственном бюджете нет прозрачного отражения расходов на ИКТ, бюджетное планирование не позволяет осуществлять эффективную координация средств, выделяемых на ИКТ, не существует прозрачной системы казначейского контроля расходов на ИКТ;

• отсутствие методологического руководства созданием эффективной системы информатизации. Министерство информационных технологий и связи Российской Федерации пока не способно выполнять свою задачу координации и реализации многочисленных федеральных программ с элементами ИКТ, и даже на региональном уровне заключаются двусторонние соглашения между данным Министерством и регионами. Такой подход мешает проведению единой политики информатизации российского правительственного пространства.

В результате отдельные организации используют ИКТ, но комплексной системы пока не создано. Сегодняшняя система характеризуется отсутствием:

• четко сформулированной стратегии информатизации (приоритетных направлений расходования средств на ИКТ, программ интеграции и развития ведомственных информационных систем и ресурсов);

• развитой системы формализованных критериев и показателей эффективности бюджетных расходов на ИКТ, методологических затрат и анализа прибылей;

• единых требований к процедурам реализации проектов в секторе ИКТ;

• эффективной координации в отношении государственных закупок, направленной на оптимизацию затрат и использование учета затрат.

Уже в марте 2004 г. в проекте федерального закона «Об административных регламентах» предусматривалось создание электронных регламентов. Цель этих регламентов - определить формат и содержание электронных документов, гарантировать доступ в режиме «он-лайн» к формам и содержанию электронных документов, используемых в регулируемых процессах при выполнении функций (предоставлении услуг), гарантировать доступ к плану действий (последовательности действий, срокам и т.п.) в целях исполнения запросов граждан с указанием всех оперативных действий и промежуточных решений.

27 сентября 2004 г. было принято постановление Правительства Российской Федерации № 1244-р «Об утверждении Концепции использования информационных технологий в работе федеральных исполнительных органов до 2010 года», а также был принят План действий по реализации Концепции. В Концепции четко указано, что применение в общенациональном масштабе информационных технологий в сфере государственного управления позволит повысить эффективность:

• сотрудничества между учреждениями;

• оказания государственных услуг гражданам и организациям;

• индивидуальной и коллективной работы государственных чиновников.

К приоритетным направлениям в сфере государственного управления относится развитие информационных систем для повышения эффективности:

1) законотворческих функций государства;

2) правоприменительной деятельности исполнительной власти;

3) контроля и надзора;

4) разработки информационных систем для сокращения административных затрат Аппарата Правительства Российской Федерации и повышения компетентности управления ресурсами со стороны федеральной исполнительной власти.

Однако цель должна состоять в том, чтобы граждане России имели возможность напрямую общаться с правительством при помощи электронных средств, например, подать заявление о выдаче паспорта через Интернет, обратиться с просьбой о предоставлении гражданства или подать налоговую декларацию в электронной форме. России еще предстоит пройти долгий путь для осуществления реформ в этой сфере непосредственно в интересах граждан.