«Роль государства в экономике в условиях кризиса» — научный семинар А.Н. Шохина в ГУ-ВШЭ

Слишком много государства

Государственное участие в экономике сегодня избыточно - так считает президент РСПП, президент Высшей школы экономики Александр Шохин, выступивший на очередном, декабрьском, семинаре «Взаимодействие бизнеса и власти в современной России - GR», кафедры теории и практики взаимодействия бизнеса и власти ГУ-ВШЭ

 

Доля государства в экономике

Сегодня доля государства в российской экономике чрезвычайно высока. Если считать по доле имущества, принадлежащего государству на всех уровнях власти, то она составляет более 50%, а с учетом косвенного контроля она превышает 75%. Эта пропорция разительно отличается от того, что можно наблюдать в развитых странах, и даже в странах emerging markets - там пропорция обратная. Так что участие государства  в экономике более чем избыточно. Если 90-е годы прошлого века были годами либерализации и приватизации - именно такими методами государство пыталось бороться с кризисом, то с 2000-х гг. роль государства в экономике постоянно возрастала. В 2003 году, как представляется, в нашей стране произошел переход от олигархического капитализма к государственному капитализму. Выборы в Госдуму-2003 стали своего рода рубежом эпох. Этому предшествовало как движение власти в частные сферы (обусловленное благоприятной конъюнктурой, когда возникало ощущение, что государство может быть более эффективным собственником), так и вовлечение бизнеса во власть.

Известно, что в периоды высоких цен на ресурсы и мирового спроса на них государство более склонно к национализации и усилению своей роли в экономике.  В условиях же кризиса государство более склонно к обратной модели поведения и старается сбыть с рук национализированные ранее компании, так как не может тягаться с частным бизнесом по эффективности менеджмента.

И сегодня актуальная для государства задача - ограничить свое участие собственно в бизнесе, сместив акцент на функции регулятора. Чем больше государство действует как предприниматель, тем меньше у него остается времени на то, чтобы формулировать правила игры, и еще менее - чтобы обеспечивать их имплементацию. Через налоги, лицензионные соглашения, торги и т.п. можно более эффективно воздействовать на частные компании и  устанавливать правила, распространяющиеся на всех субъектов бизнеса, включая госкомпании.

Госучастие и конкуренция

Деятельность госкомпаний и госкорпораций деформирует конкурентное поле,  приводит к перетеканию  средств, ресурсов из конкурентной среды в сферу государственного влияния.  Компании с государственным участием де-факто ведут недобросовестную конкуренцию даже там и теми методами, которые де-юре должны защищать именно конкуренцию. Например, ФАС штрафует компании за монопольно высокие цены на бензин; но чем больше доля частного капитала, тем выше штрафы. Более того,  государственные компании подыгрывают ФАС, соглашаясь с тем, что они нарушили антимонопольное законодательство. Тем самым создается «прецедент», позволяющий штрафовать и частные компании. Но государственные компании обладают и преференциями, т.е. изъятия из государственных компаний в виде штрафов могут быть компенсированы, частные компании таких компенсаций не получают.

Еще один общеизвестный пример. Только  компании с участием государства 50% + 1 акция могут разрабатывать крупные месторождения, относимые  к категории стратегических. Так, частные компании по определению не имеют права работать на шельфе. А если геологоразведка покажет, что месторождение перспективно и относится к классу стратегического, то частная компания, ее проводившая, обязана передать лицензию государству, и может рассчитывать на  более или менее щедрую компенсацию. Но разрабатывать  месторождение, то есть получать с него прибыль - не может, хотя именно к этому и стремилась, вкладывая деньги в разведку и оценку месторождений.

Госкорпорация: настоящее и будущее

Госкорпорации - не самая эффективная форма госучастия. Это, согласно закону, некоммерческие структуры, занимающиеся коммерческой деятельностью, причем в конкурентном поле.  В Гражданском кодексе госкорпорации определены как структуры, оказывающие публичные услуги неограниченному числу лиц. Изначально такая форма  была создана  под АРКО, которое ныне преобразовано в  Агентство по страхованию вкладов. Дальнейшее увеличение числа  госкорпораций мотивировалось необходимостью  устранения недостатков бюджетного финансирования, для чего в том числе предлагалось предоставить новым структурам большую свободу в правовом поле и пространстве собственно бизнеса. Недостатки этого решения РСПП отмечал еще тогда, когда госкорпорации создавались. Сегодня они стали очевидны и власти. Недавно президентом Дмитрием Медведевым была поставлена задача акционирования госкорпораций, во всяком случае, тех из них, которые вступают в конкуренцию с бизнесом. РСПП в целом приветствует это решение. Акционирование распространит на госкорпорации механизмы корпоративного, финансового и  гражданского права в полном объеме. То есть, в конечном счете, обеспечит большую прозрачность принятия решений в таких организациях, и более  эффективное позиционирование за пределами России - ведь отчетность акционерных обществ формируется по МСФО, и к ним  применим Кодекс корпоративного поведения ОЭСР. Более того, преобразование госкорпораций в ОАО  открывает перспективу последующей их приватизации с сохранением доли государства, причем в  необходимый момент времени и в удобной форме, а  также использование ресурсов и  инструментов фондового рынка для повышения их капитализации и привлечения средств в инвестиционные проекты.

При этом очень важно законодательно отрегулировать деятельность акционерных обществ в стратегических отраслях, оставив контроль над такими компаниями у государства. Последний, кстати, может быть достигнут отнюдь не только сохранением за государством контрольной доли в собственности, но и такими механизмами, как «золотая акция», к примеру.

Коллегиальность в разработке и  исполнении закона

Многие - если не большинство - разработанных законов в нашей стране сами по себе хорошие. Но их применение оставляет желать лучшего. Наибольшие претензии у бизнеса к судебной системе. Она должна однозначно толковать закон. А пока у нас много отсылочных норм, которые позволяют исполнительной власти по норме закона принимать те или иные решения самостоятельно. И при такой системе делегирования полномочий конкретнее исполнение буквы закона становится слабо предсказуемым и потенциально коррупциогенным. Беспокойство предпринимателей с этой точки зрения  вызывает, например,  новый Таможенный Кодекс, в которой заложено немало потенциально  коррупциогенных технологий контроля над бизнесом. Подобных норм немало и в действующих законах. Например, в   Законе о защите конкуренции. Чиновники ФАС имеет право самостоятельно определять размер необходимых затрат и нормальный уровень прибыли на рынках с монопольными ценами. То есть чиновники фактически подменяют собой рынок, а через  систему наказаний в случае выявления нарушений - получают огромную власть над бизнесом. РСПП считает, что необходимо обеспечить функционирование  ФАС как коллегиального органа, а также наделить это ведомства теми же правами издания собственных нормативных актов, как у Минфина.

РСПП, объединяющая компании, создающие две трети ВВП нашей страны, до сих пор не может убедить  власть в необходимости предварительной экспертизы законов Союзом. Формальным препятствием является то, что подобный порядок не предусмотрен Конституции. Однако есть и прецедент решения этой юридической проблемы. Такое право - давать свои заключения относительно законопроектов - было предоставлено  Общественной палате, которая строго говоря, также является органом, не наделенным соответствующими полномочиями по Конституции страны. Коллизия была устранена в ходе разработки регламента разработки законопроектов, который теперь включает экспертизу Общественной палаты как непременную часть необходимых процедур. Кстати, в прошлом году была упущена возможность внести необходимые поправки в основной закон страны, упомянув в новой его редакции и Общественную палату в качестве конституционного органа, имеющего свое право голоса при экспертизе законодательных актов. Вероятно, для такого повышения статуса палаты, необходимо и формировать ее иначе. В том числе РСПП полагает необходимым  определить «квоту» представительства предпринимателей в этом органе и установить процедуры ее обеспечения. На эту тему РСПП ведет диалог с Администрацией Президента.

Госпомощь и ручное управление

Особенность момента в отношениях между властью и бизнесом  связаны с масштабными программами госпомощи бизнесу. Это прослеживается не только в нашей стране. Даже в США сегодня Администрация предпочитает работать не с «системными компаниями», а с теми, кто получил от государства помощь в том или ином виде.

И в самом РСПП практически  перестали обсуждать системные вопросы, сейчас на повестке дня все больше частные. И это понятно.  «Ручное регулирование», вливание денег в экономику через кредиты и льготы лишает компании права требовать каких-либо системных изменений. Вместе с тем, и у бизнеса нет консенсуса по многим вопросам.

Например, 50% экономики России выигрывает, а 50% - проигрывает от присоединения к ВТО. Баланс интересов просматривается лишь в одном, но очень важном поле. Вступление в ВТО открывает возможность использовать международное право во внутренней экономической жизни: правила поведения в инвестиционной, торговой сфере, процедуры расследования, в т.ч. доминирования на рынках. В этом случае мы могли бы сосредоточиться не на самостоятельной  разработке нормативных актов, а на их последовательном исполнении и экспертизе на коррупциогенность.

http://www.opec.ru/news.aspx?id=221&ob_no=89116