Теория и механизмы государственного управления

Магистратура 2020/2021

Статус: Курс обязательный (Государственное и муниципальное управление)

Направление: 38.04.04. Государственное и муниципальное управление

Кто читает: Департамент политики и управления

Где читается: Факультет социальных наук

Когда читается: 2-й курс, 1, 2 модуль

Формат изучения: с онлайн-курсом

Преподаватели: Цыганков Даниил Борисович

Прогр. обучения: Государственное и муниципальное управление

Язык: русский

Кредиты: 2

Контактные часы: 40

Полная версия программы учебной дисциплины

Аннотация

Продолжение курса «Теория и механизмы государственного управления» базируется на изучении тематики регуляторной политики / оценки регулирующего воздействия. Программа данного "регуляторного" блока прежде всего нацелена на развитие навыков практического использования подходов и инструментов, применяемых при проведении оценки регулирующего воздействия на примере материалов Минэкономразвития России. В рамках предлагаемой учебной дисциплины также предполагается рассмотрение основных методических подходов, связанных с оценкой регулирующего воздействия (Regulatory Impact Assessment / Analysis), поведенческим регулированием (Behavioural Insights Applied to Policy) и с правовыми экспериментами (Temporary Legislation, Regulatory Sandboxes).

Цель освоения дисциплины

Ознакомление студентов с историей развития, методическими основами и лучшими практиками оценки регулирующего воздействия в странах ОЭСР, в ряде стран с переходной экономикой, в Российской Федерации, а также в наднациональных органах регулирования (Европейская комиссия, Евразийская экономическая комиссия)
Развитие навыков практического использования подходов и инструментов, применяемых при проведении оценки регулирующего воздействия / измерения затрат на исполнение обязательных требований на примере материалов Минэкономразвития России и Подкомиссии правительства РФ по "регуляторной гильотине"
Ознакомления с новыми направлениями в регуляторике: (1) применение в отраслевой политике подходов поведенческой экономики / «подталкивания» (Behavioural Insights Applied to Policy/Nudge), (2) экспериментальные правовые режимы (regulatory sandboxes)

Планируемые результаты обучения

Разбираться в концептуальных основах регуляторной политики государства.
Разбираться в принципах дерегулирования, их применения при реализации механизма "регуляторной гильотины"
Знать методологию и основные методы оценки регулирующего воздействия, имеющийся зарубежный и российский опыт проведения оценки регулирующего воздействия, родственные подходы в области оценивания (оценка воздействия на конкуренцию и сектор МСП, оценка воздействия на окружающую среду, оценка воздействия на социальную среду / бедность / здравоохранение, технологическая оценка);
Владеть навыками проведения и построения процедуры оценки регулирующего воздействия проектов НПА, оценки фактического воздействия действующих актов, а также навыками подготовки позиций бизнеса в рамках публичных консультаций (заочных – на Федеральном портале проектов НПА regulation.gov.ru, очных);
Знать роль оценки регулирующего воздействия в системе современного государственного управления в России и за рубежом.
Уметь проводить оценку потенциальных последствий регулирования при ограниченных объемах данных / ограниченном наборе источников;
Уметь использовать подходы и инструменты, применяемые при проведении оценки воздействия
Владеть навыками проведения экономического анализа последствий принятия и реализации регуляторных актов (правоприменения).
Владеть навыками проведения процедуры оценки регулирующего воздействия проектов НПА, оценки фактического воздействия действующих актов, а также навыками подготовки позиций бизнеса в рамках публичных консультаций (заочных – на Федеральном портале проектов НПА regulation.gov.ru, очных);
Владеть навыками эффективного поиска данных для проведения оценки воздействия;

Содержание учебной дисциплины

Концептуальные основы регуляторной политики государства.
Определение регуляторной политики государства. Цели регуляторной политики государства. Роль и место регуляторной политики в государственном управлении стран ОЭСР. Изъяны рынка: ограничение конкуренции, асимметрия информации, внешние эффекты, транзакционные издержки, общественные блага. Альтернативные способы достижения цели, поставленной регулирующим актом. Эволюция регуляторной политики - «дерегулирование» (англ. – less regulation/deregulation), «качественное регулирование» (англ. – better regulation) и «умное регулирование» (англ. – smart regulation). Реализация полного цикла оценки регулирования, интегрированной со стратегическим планированием и прогнозированием, с жизненным циклом НПА, а также с мониторингом контрольно-надзорной деятельности Компоненты регуляторной реформы, реализованные в Российской Федерации. Экспертно-аналитическое сопровождение: блоки по регуляторной политике в обновленной «Стратегии 2020» (НИУ ВШЭ и РАНХиГС, в 2011-2012 гг.) и в «Стратегии развития страны до 2024 года» (ЦСР, в 2016-2018 гг.).
Дерегулирование и расчистка правового поля как неотъемлемый этап перехода к «умному регулированию»
Создание центрального органа по дерегулированию и его место в системе органов государственной власти. Ключевые полномочия и функции. Специальный представитель по дерегулированию (deregulation czar). Консультативные органы по дерегулированию. Опыт проведения «регуляторной гильотины» (англ. - regulatory guillotine) в различных странах (Хорватия, Мексика, Япония, Великобритания). Пересмотр и систематизация (кодификация) нормативной базы. Трансформация/слияние органа по дерегулированию и консультативного совета в орган (национальный совет) по «умному регулированию».
Цели, принципы, виды и особенности внедрения оценки регулирующего воздействия и ретроспективной оценки
Определение ОРВ и ретроспективной оценки (экспертизы, оценки фактического воздействия). Цели организации и проведения ОРВ и ретроспективной оценки. Принципы ОРВ и ретроспективной оценки. Условия успешности внедрения ОРВ и ретроспективной оценки. Фазы внедрения ОРВ и ретроспективной оценки. Виды ОРВ и ретроспективной оценки. Особенности парламентской ОРВ, а также оценки проектов НПА, регулирующих деятельность финансовых рынков. Основные этапы процедуры оценки регулирующего воздействия. Идентификация проблемы. Формулировка или анализ целей регулирования. Определение основных заинтересованных сторон, их включение в процесс публичных консультаций. Определение альтернатив реализации отраслевой (секторальной) политики. Оценка влияния вариантов регулирования. Выработка индикаторов эффективности реализации регулирования и определение программы мониторинга. Формирование пакета документов по итогам проведения оценки регулирующего воздействия (в зависимости от модели).
Вариативность инструментов регуляторной политики и виды специализированных оценок воздействия
Принципы анализа воздействия регулирования. Специализированные виды оценки воздействия: оценка воздействия на конкуренцию и сектор МСП (англ. - competition impact assessment, small business impact assessment), оценка воздействия на окружающую среду (англ. - environmental impact assessment), оценка воздействия на социальную среду / бедность / здравоохранение (англ. - social / poverty / health impact assessment), оценка воздействия технологий и инноваций (technology assessment), оценка воздействия на охрану личной жизни/конфиденциальности (англ. - privacy impact assessment), фундаментальных прав (англ. - fundamental rights impact assessment). Интегрированная оценка воздействия (англ. - integrated impact assessment). Вариативность инструментов совершенствования нормотворчества. Формы публичных обсуждений. Открытое правительство (англ. - open government). Технико-юридический инструментарий: единые даты вступления регулирования в силу (англ. - common commencement dates), нормотворчество с истекающим сроком действия и правовые эксперименты (англ. – temporary legislation, sunsetting), нормы с фиксированным сроком действия (law termination). Регуляторные песочницы (англ. – regulatory sandboxes) . Ясный язык нормотворчства (англ. – plain legal writing). Поведенческое регулирование и подталкивание в госсекторе (англ. – behavioral insights, nudge).
Развитие и нормативное закрепление ОРВ и других инструментов регуляторной политики в странах ОЭСР
Опыт внедрения и проведения ОРВ в англосаксонских странах (США, Великобритания, Австралия), в странах континентальной Европы (Голландия, Германия, Франции, Швейцария), в иных странах ОЭСР (Мексика, Южная Корея, Япония, Сингапур). Переход от «министериальной» организационной модели оценки регулирующего воздействия (ОРВ) к модели советов по оптимизации регулирования при центральных органах власти. Опыт внедрения ОРВ на национальном и субнациональном уровнях. Показательные кейсы.
Развитие, нормативное закрепление и опыт практического применения ОРВ и других инструментов регуляторной политики в странах с переходной экономикой
Постсоветские страны, вошедшие в ЕАЭС (Казахстан, Кыргызстан, Армения, Белоруссия). Иные постсоветские страны (Украина, Узбекистан). Постсоветские страны, вошедшие в ЕС (Чехия, Эстония, Латвия). Дерегулирование в постсоветских странах (Хорватия, Вьетнам).
Аналитическое обеспечение ОРВ. Виды и особенности проведения публичных консультаций. Источники и данные
Публичные консультации. Цели и задачи организации и проведения публичных консультаций. Выбор формы проведения публичных консультаций. Очные и заочные формы публичных консультаций. Отбор экспертов и организация работы с ними. Подготовка материалов к проведению публичных консультаций. Проведение публичных консультаций и обеспечение обратной связи. Отбор и анализ информации, полученной по результатам публичных консультаций. Формирование итоговых документов по результатам публичных консультаций и информирование участников. Основные источники информации для ОРВ (правовые базы, данные Росстата и УФАС, открытые данные). Библиотеки лучших практик. Подготовка заключений в ситуации «отсутствия данных» (калибровка данных). Перспективы применения bigdata.
Количественные и качественные методы оценки. Анализ качества оценки регулирующего воздействия
Счетные методики для проведения оценки воздействия. Модель стандартных издержек (англ. - standard cost model), распространение модели стандартных издержек бизнеса на измерение административных издержек органов государственной власти, подведомственных бюджетных организаций и граждан. Подход «один за один (два)» (англ. - one in – one (two) out), его трансформация в подход «один за множество» (one in – Х out). Рекомендации по расчету возмещений затрат бизнесу и гражданам от неправомерных действий (бездействия) органов государственной и муниципальной власти. Модель стоимостных оценок жизни и инвалидизации, в том числе – оценки «качественных лет жизни». Количественные методы оценки. Метод сравнения издержек. Анализ «издержки-выгоды» (cost-benefit analysis). Метод «издержки-эффективность» (cost-effectiveness analysis). Метод «издержки-результативность» (cost-efficiency analysis). Эконометрические, статистические и иные количественные методы. Дисконтирование. Социальная ставка дисконтирования. Калибровка плохо измеримых эффектов регулирования. Качественные методы оценки. Анализ преимуществ и недостатков. Ранжирование. PEST-анализ и SWOT-анализ. Социологические качественные методы. Анализ качества оценки регулирующего воздействия и заключений об оценке регулирующего воздействия. Понятие качества ОРВ и методы его оценки. Роль и место анализа качества в процессе проведения ОРВ. Избранный зарубежный опыт анализа качества ОРВ. Обобщенный подход к системе анализа качества ОРВ. Критерии качества ОРВ, применяемые на федеральном и региональном уровне в Российской Федерации.
Развитие и нормативное закрепление ОРВ и других инструментов регуляторной политики в наднациональных органах регулирования (Европейская комиссия, Евразийская экономическая комиссия)
Основные этапы развития оценки воздействия в Европейской комиссии. Система оценки воздействия на бизнес (англ. – business impact assessment). Комплексная оценка воздействия (англ. – integrated impact assessment). Пересмотр руководств по оценке воздействия в 2005, 2009 и 2015 годах. Программа REFIT. Подразделения, ответственные за организацию и проведение оценки воздействия (Совет по оценке воздействия/Совет по регуляторной экспертизе. Директорат по вопросам умного регулирования, оценки воздействия и применения права ЕС генерального секретариата Европейской комиссии). Ресурсы, обеспечивающие поддержку проведения публичных консультаций: Единый сайт публичных консультаций «Your Voice in Europe», регистр участников публичных обсуждений (англ. – Transparency Register). Лучшие практики. Внедрение оценки регулирующего воздействия в Евразийской экономической комиссии. Включение требований о проведении ОРВ в Союзный договор. Нормативное закрепление процедуры ОРВ. Предметная область ОРВ: сферические и «усмотренческие» исключения. Основные этапы проведения ОРВ, особенности проведения ОРВ для проектов НПА в определенных сферах, имеющих особый порядок их публичного обсуждения. Структурные подразделения и рабочие группы, участвующие в проведении ОРВ. Особенности участия стран-членов ЕАЭС в проведении ОРВ в Евразийской экономической комиссии. Ежегодный мониторинг проведения процедуры ОРВ. Перспективы перехода к ОФВ.
Развитие, нормативное закрепление и опыт практического применения ОРВ, ОФВ и других инструментов регуляторной политики в России
Основные этапы внедрения ОРВ в Российской Федерации. Экспертные разработки и пилотные проекты на региональном уровне до 2009 г. Нормативное закрепление проведения прогнозной (предварительной) ОРВ на федеральном уровне. Нормативное закрепление проведения ретроспективной ОРВ на федеральном уровне. Изменение модели проведения ОРВ в Российской Федерации на федеральном уровне от централизованной к децентрализованной. Эволюция предметной сферы ОРВ на федеральном уровне. Внедрение инструментов повышения качества нормотворчества (правовой эксперимент, правил «один за один» и «один за два»). Введение методики оценки стандартных издержек. Переход от экспертизы действующих НПА к оценке фактического воздействия. Обеспечения взаимодействия с заинтересованными сторонами в рамках публичных консультаций. Единый портал размещения нормативных правовых актов (http://regulation.gov.ru). Информационный портал об ОРВ (http://orv.gov.ru). Группы по ОРВ в социальных сетях. Нормативное регулирование проведения прогнозной и ретроспективной ОРВ на региональном уровне. Модели проведения ОРВ, сложившиеся в российских регионах. Основные проблемы внедрения ОРВ в субъектах Российской Федерации: проблемы применения правоустанавливающих документов; вопросы финансового, кадрового, методического обеспечения. Рейтинги внедрения и качества проведения ОРВ в субъектах Российской Федерации (Минэкономразвития России, АНО «НИСИПП», ОНФ, НИУ ВШЭ). Лучшие практики ОРВ на федеральном и региональном уровнях. Перспективы совершенствования ОРВ в РФ: уточнение предметной области ОРВ - переход к определению значимости проектов НПА в зависимости от масштаба их влияния на условия предпринимательской деятельности (улучшение – ухудшение положения бизнеса, пороговые значения возникающих издержек, цели регулирования). Доработка аналога процедуры Small Business Test (МСП тест) для определения определив ключевые критериев значимости проекта НПА для малого бизнеса, микробизнеса и самозанятых граждан. Иные инструменты оптимизации нормотворчества, используемые в Российской Федерации - финансово-экономические обоснования, антикоррупционная экспертиза, мониторинг правоприменения. Механизм "регуляторной гильотины" (2019-2020). Реестр обязательных требований. Направления реформы КНД с 2021 года.

Элементы контроля

Групповой доклад на семинаре в форме PowerPoint-презентации
В докладе (и затем в реферате) должны быть изложены / проанализированы следующие элементы: ● Проблема, в связи с наличием которой проводилось государственное вмешательство ● Формальные аспекты рассматриваемого кейса (какой госорган разработал проект НПА, когда; кто участвовал в общественных обсуждениях и т.п.); ● Почему был предложен этот способ регулирования / какие доказательства и расчеты приводились / были ли рассмотрены альтернативы / был ли изучен международный опыт? ● Какие основные аргументы / замечания высказаны участниками общественных обсуждений проекта НПА, убедительно ли на них отвечал регулятор? Что было учтено (частично учтено, не учтено) ● Какие основные аргументы использовало Минэкономразвития России в заключении об ОРВ, какие данные и расчеты использовались, к каким рекомендациям пришло? ● Собственные выводы: ⮚ критический анализ в части предложений регулятора и в части аргументов заключения. ⮚ какова судьба НПА (отвергнут, принят), втч есть ли информация о правоприменении после введения его в силу?
Подготовка реферата по материалам группового доклада на семинаре
Реферат и презентацию от мини-группы необходимо - не позднее чем через 7 календарных дней после доклада – одновременно прислать по электронной почте в форматах MS Word / MS Power Point соответственно, по двум эл. адресам: преподавателю и учебному ассистенту.
Экзамен в письменном виде
Письменный экзамен в очном формате выполняется в конце освоения дисциплины в присутствии преподавателя (к участию может привлекаться учебный ассистент). Студент отвечает на вопросы (multiple choice) и разбирает кейс. На экзамене допускается использование материалов кейса (предоставляется преподавателем). Продолжительность письменного экзамена в очном формате для студента составляет не более чем 60 минут. Письменный экзамен в дистанционном формате выполняется в конце освоения дисциплины на базе одного из электронных сервисов (zoom, ms teams итд) с участием преподавателя; к организации и проведению экзамена могут привлекаться сотрудники учебной части магистратуры, учебный ассистент, цифровой ассистент. Студент отвечает на вопросы (multiple choice) на заранее разосланных по электронной почте бланках для ответов. В дистанционном формате использование любых материалов исключается, как и коммуникация между студентами в ходе экзамена с использованием мессенджера, личных сообщений в чате zoom и т.п. Ситуации, возникающие из-за проблем со связью (Интернетом), регулируются Порядком действий в случае возникновения технических проблем при проведении элементов контроля, в том числе с использованием прокторинга (Приложение 16 к Положению об организации промежуточной аттестации и текущего контроля успеваемости студентов Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», введено в силу Приказом НИУ ВШЭ от 19.10.2020 № 6.18.1-01/1910-13, утв. Ученым советом НИУ ВШЭ протокол от 09.10.2020 № 14).

Промежуточная аттестация

Промежуточная аттестация (2 модуль)
0.3 * Групповой доклад на семинаре в форме PowerPoint-презентации + 0.3 * Подготовка реферата по материалам группового доклада на семинаре + 0.4 * Экзамен в письменном виде

Программа дисциплины