ВШЭ провела экспертизу проекта бюджетного прогноза России до 2034 года
В рамках экспертного обсуждения проекта бюджетного прогноза Российской Федерации до 2034 года отзыв с позицией НИУ ВШЭ направлен в Министерство финансов РФ.
Сценарные условия бюджетного прогноза
Проект бюджетного прогноза РФ до 2034 года выгодно отличается концептуальным подходом к определению роли бюджетной политики в обеспечении социально-экономического развития России и высоким качеством аналитики. Вместе с тем документ в значительной мере сконцентрирован на среднесрочных аспектах, недостаточно учитывая проблематику долгосрочного развития России. В большинстве развитых стран ежегодно готовится среднесрочный бюджетный прогноз на 10-25 лет со скользящим горизонтом планирования. Кроме того один раз в 4-5 лет делается долгосрочный бюджетный прогноз на 40 и более лет. Основное содержание долгосрочных прогнозов — оценка вызовов, связанных со старением населения.
НИУ ВШЭ отмечает, что в фокусе бюджетного прогноза до 2034 года находится не обеспечение бюджетом эффективного выполнения функций государства и общественного сектора и не расходы, обусловленные действующими бюджетными обязательствами, а прогноз доходов федерального бюджета, региональных бюджетов и бюджетной системы в целом, а также проблемы бюджетной сбалансированности. Эта особенность имеет как положительные, так и отрицательные стороны.
В проекте бюджетного прогноза отмечается, что для выхода на приемлемые темпы экономического развития, обеспечивающие устойчивый рост благосостояния граждан в долгосрочной перспективе, критически важна реализация структурных реформ, имплементация которых позволит в долгосрочной перспективе достичь экономического роста не менее чем в 3,5% ВВП. Однако в прогнозе используется только «базовый» вариант развития экономики до 2034 года. НИУ ВШЭ считает необходимой разработку сценарного долгосрочного бюджетного прогноза, учитывающего различные варианты экономического развития.
Драйверы потенциального роста
Высшая школа экономики считает, что подход Минфина к определению динамики потенциального экономического роста переоценивает значимость для России нормы инвестиций по сравнению с другими факторами, прежде всего человеческого капитала, а также открытости экономики, развития государственных и общественных институтов, социокультурных факторов. НИУ ВШЭ предлагает использовать при оценке потенциального роста экономики результаты современных исследований, учитывающих особенности постиндустриальной стадии развития экономики.
Кроме этого, Высшая школа экономики предлагает учесть результаты прогноза научно-технологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, в котором содержится описание более 150 глобальных трендов и связанных с ними окон возможностей и угроз, более 80 перспективных инновационных рынков, более 250 радикальных продуктов и услуг, а также более 1000 областей научных исследований. При этом необходима систематическая содержательная координация бюджетного и научно-технологического прогнозов.
Доходы бюджетной системы
В условиях низких нефтяных цен, соответствующих базовому сценарию прогноза, ключевой является проблема пополнения доходов бюджета. В долгосрочной перспективе значимость нефтегазовых доходов будет снижаться, а основным источником бюджетных доходов должен стать рост ненефтегазовых поступлений, опирающихся на рост внутреннего производства и импорта. С этой точки зрения основным риском является сохранение в долгосрочной перспективе низких темпов экономического роста.
НИУ ВШЭ поддерживает идею повышения изъятия в бюджет 50% чистой прибыли госкомпаний, но при этом отмечает, что государство должно создать эффективную систему контроля за динамикой и структурой затрат этих компаний.
Предложение повысить качество администрирования и усилить борьбу с «серыми зарплатами» с целью увеличения собираемости налогов и взносов во внебюджетные фонды с работающих в тени и полутени соответствует принципу справедливости налогообложения. Однако нужна серьезная программа «обеления зарплат», содержащая этапы, условия, стимулы и меры контроля. Важно подчеркнуть, что «обеление зарплат» потребует дополнительных расходов на стимулы, которые будут мотивировать выход из тени. Попытка сугубо административно, с помощью репрессивных мер, мотивировать легализацию доходов чревата выталкиванием неформально занятых в регистрируемую безработицу, что потребует ресурсов на администрирование безработицы, выплату пособий и других расходов на программы поддержки безработных. Если, например, граждан трудоспособного возраста, не работающих в формальном секторе, заставить платить взнос в ОМС и НДФЛ с минимальной заработной платы, то уровень регистрируемой безработицы может удвоиться.
НИУ ВШЭ поддерживает ориентацию на повышение эффективности государственных расходов, но обращает внимание на то, что в повышении эффективности нуждается и система налоговых льгот. По оценкам Минфина, потеря доходов бюджета от льгот — 1,7 трлн рублей. Счетная палата оценивает выпадающие от льгот доходы в 2014 году в 5 трлн руб. Эта тема осталась без внимания в предложенном проекте бюджетного прогноза.
Расходы бюджетной системы
Бюджетный сектор в ближайшие 18 лет будет развиваться в условиях серьезных финансовых ограничений. Наиболее сложным будет период 2016–2020 годов. Прогноз предусматривает, что в течение ближайших 4 лет расходы бюджетной системы в сопоставимых ценах сократятся по сравнению с 2016 годом на 6%, расходы федерального бюджета — на 16%. Предусматривается, что в дальнейшем, в период 2020–2034 годов, расходы бюджетной системы в неизменных ценах начнут медленно расти. Однако согласно прогнозу расходы федерального бюджета в неизменных ценах в 2034 году все еще будут ниже уровня 2016 года.
Как показано в проекте бюджетного прогноза, Россия уже в период до 2034 года столкнется с сокращением численности населения в трудоспособном возрасте на 4,4 млн человек при росте численности населения старше трудоспособного возраста примерно на 5 млн человек. В проекте просто констатируется, что проблема старения населения существует, однако отсутствуют связанные с этим расчеты дополнительной потребности в услугах здравоохранения, пенсионном и социальном обеспечении.
Представляется важным подкрепить тезис о необходимости бюджетного маневра в сторону увеличения расходов на образование, здравоохранение, инфраструктуру количественными оценками возможной конфигурации и источников такого маневра.
Региональные бюджеты
По оценкам НИУ ВШЭ недостаточное внимание в долгосрочном бюджетном прогнозе уделяется региональным бюджетам, на которых лежит основная нагрузка расходов на образование, здравоохранение и инфраструктуру. Так, согласно прогнозу доходы региональных бюджетов сокращаются с 11,5 % ВВП в 2016 году до 9,9% ВВП в 2034 году. Сокращение происходит за счет сжатия собственной доходной базы (с 9,8% ВВП в 2016 году до 9.2% ВВП в 2034 году), но в особенности за счет сокращения объема межбюджетных трансфертов с 1,8% ВВП в 2016 году до 0,7% ВВП в 2034 году. В тексте долгосрочного бюджетного прогноза не приведены обоснования такого сокращения. В то же время следует отметить, что уже в среднесрочном периоде региональные бюджеты сталкиваются с серьезным недостатком ресурсов для повышения зарплат целевых категорий занятых в бюджетной сфере в соответствии с указами от 7 мая 2012 года. Объем дополнительной потребности в ресурсах к 2019 году составляет около 1 трлн рублей, из которых более половины приходится на региональные бюджеты.
Смягчению ситуации могло бы способствовать, в частности, повышение подоходного налога, который является наиболее стабильным и равномерно распределенным источником доходов регионов. Однако НИУ ВШЭ выступает не за равномерное повышение НДФЛ, а за введение умеренной прогрессии.
Расходы на здравоохранение
В прогнозе справедливо указывается, что сохранение стабильной доли доходов ФОМС в ВВП (2,0-2,1%) в условиях сложившихся демографических трендов приведет к ухудшению доступности медицинской помощи для населения. В ряду характеристик такого ухудшения на первое место поставлено сокращение перечня гарантированных медицинских услуг. Такое изменение гарантий бесплатного оказания медицинской помощи представляется маловероятным и нецелесообразным.
Если возможности роста государственного финансирования здравоохранения не будут найдены, то неизбежное сокращение доступности медицинской помощи (из-за роста потребности в ней стареющего населения), вероятно, проявится не столько в пересмотре перечня предоставляемых услуг, сколько в увеличении времени их ожидания, размеров легальных и неформальных платежей и в сокращении обращаемости за ними низкодоходных групп населения. Необходим настойчивый поиск резервов государственного финансирования этой отрасли. Однако приходится признать, что эти резервы далеко не безграничны, в силу чего необходимо обсуждать варианты софинансирования медицинских услуг населением.
Расходы на образование
Основные замечания в части образования связаны с недофинансированием мероприятий по развитию (а не только функционированию) системы образования. Общие параметры финансирования, заложенные в проекте бюджета на 2017–2019 годы не соответствуют тому, что было запланировано в ФЦПРО. Недовыполнение составляет по 2017 году 30% от запланированного в ФЦПРО объема ассигнований, по 2018 году — 38,3%, по 2019 году — 42,4%.
Реальную угрозу представляет недофинансирование в 2017-2019 годах субсидий субъектам РФ и юридическим лицам, что резко подрывает развитие системы образования в регионах. Без изменения ситуации существует риск законсервировать низкое качество образования во многих регионах. Основание для тревоги дают результаты международных сравнительных исследований PISA (среди 15-летних школьников) начиная с 2000 года по настоящее время, результаты чемпионатов Worldskills (по рабочим профессиям) и международные рейтинги вузов.
Вызовы пенсионной системы
В проекте долгосрочного бюджетного прогноза справедливо отмечается обострение вызовов пенсионной системы, обусловленных старением населения. Высшая школа экономики согласна с тем, что несмотря на высокие риски разбалансированности пенсионной системы снижение уровня пенсионного обеспечения политически неприемлемо, особенно в части трудовых пенсий. Очевидно, на рассматриваемом прогнозном горизонте не удастся избежать повышения пенсионного возраста для мужчин и для женщин. Следует также согласиться с выравниванием нормативного пенсионного возраста у мужчин и женщин. Расчеты НИУ ВШЭ свидетельствуют о том, что ближайшим целевым ориентиром является нормативный пенсионный возраст в 63 года. Что касается повышения пенсионного возраста до 65 лет, оно требует дополнительного обсуждения.
НИУ ВШЭ поддерживает предложения о разделении компонентов пенсионной системы, связанных с пенсионным страхованием и борьбой с бедностью среди нетрудоспособного населения. Базовая часть пенсии должна быть выделена из страховой, объединена с компенсационными доплатами до величины прожиточного минимума и предоставляться с учетом контроля нуждаемости.
Следует также отметить, что в проекте прогноза в список действий, направленных на повышение сбалансированности пенсионной системы, не включены меры, направленные на сокращение обязательств по досрочному выходу на пенсию. Сегодня, несмотря на разницу в пять лет в нормативном пенсионном возрасте у мужчин и женщин, женщины в среднем выходят на пенсию в 53 года, а мужчины — в 54. По нашим расчетам разумное реформирование досрочных пенсий может высвободить в год до 0,1% ВВП.