Не воевать с чиновником, а судиться

В Госдуме прошел "круглый стол" по проблемам развития административной юстиции, организованный Комитетом по конституционному законодательству и государственному строительству.
В народе говорят: легче сдаться российскому чиновнику, чем спорить с ним. Конечно, бюрократический произвол, о котором, кстати, так резко высказался Президент в своем Послании Федеральному Собранию, изобретен не в России - от него мучаются граждане и в других странах. Однако в отличие от нас они защищены от всевластия чиновников мощной и выверенной системой административной юстиции. Почти в ста странах мира действуют специализированные административные суды, которые занимаются разрешением конфликтов в сфере публичной власти. В Германии, например, существуют даже три вида таких судов: финансовые, социальные и общеадминистративные.
Признавая свою отсталость от Запада в формировании демократической судебной системы, мы тем не менее не должны предаваться самобичеванию. Ведь там эта система создавалась в течение многих десятилетий, а у нас судебная реформа началась всего-то 12 лет назад, с принятием Конституции РФ 1993 года. Именно тогда граждане впервые получили право обжаловать неправомерные действия властей в суде. А до того в поисках защиты от чиновников люди годами мыкались по инстанциям, где сидели точно такие же чиновники, только рангом выше. Со всеми вытекающими последствиями.
Сегодня споры между гражданами (или их объединениями) и представителями власти в России разрешаются в рамках гражданского судопроизводства - в судах общей юрисдикции или в арбитражных судах. Однако специализированного правового института, который бы целенаправленно защищал россиян от произвола всякого рода "начальников" , у нас пока нет.
Непосвященным может показаться, что это чисто формальный вопрос: не все ли равно, в каком суде выяснять отношения с чиновниками? На самом деле разница принципиальная. Гражданский процесс (как, впрочем, и уголовный) базируется на принципе состязательности. Вот истец, вот ответчик. Над ними - беспристрастный судья. Каждая из сторон спора обязана доказывать в суде свою правоту. Судья не вправе вмешиваться. Он может только наблюдать, делать выводы и на их основании выносить решение. Принцип состязательности подразумевает, что обе стороны находятся в равном положении. И действительно, если судятся друг с другом, к примеру, соседи по даче или директора предприятий, шансы выиграть или проиграть дело у них равны.
Однако ситуация круто меняется, когда в спор вступают гражданин (или организация) и государство, между которыми существуют отношения власти и подчинения. В этом случае, как отметил на "круглом столе" первый заместитель председателя Верховного суда РФ Владимир Радченко, стороны находятся далеко не в равном положении. Поэтому в административном судопроизводстве процессуально закрепляется обязанность суда оказывать гражданину содействие. Это не отступление от принципа состязательности, считает Радченко, а, напротив, полная его реализация, потому что суд выравнивает возможности сторон. Еще одно отличие административного судопроизводства - отсутствие презумпции правоты чиновника. То есть пока он не докажет в суде, что его действия по отношению к гражданину основаны на требованиях закона, он заведомо считается неправым.
Правовой базой для выделения административной юстиции в отдельную отрасль судопроизводства служит статья 118 Конституции РФ, где говорится, что "судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства". По концепции судебной реформы, введение административных судов в нашей стране должно было начаться в 2004 году. Законопроект "О федеральных административных судах в РФ" , разработанный под руководством Верховного суда, был принят Госдумой в первом чтении еще в 2000 году - но на том законотворческий процесс заглох. Судьбу непринятого закона разделил и подготовленный в его рамках проект процессуального Кодекса об административном судопроизводстве (одобренный, кстати, экспертами Совета Европы). В 2002 году он был представлен Президенту, в 2003-м направлен на рассмотрение в администрацию главы государства. И с тех пор о нем ни слуху ни духу. Удивляться здесь нечему. Ведь по большому счету задача административной юстиции состоит в том, чтобы установить реальный судебный контроль за действиями органов власти. И вполне понятно, что чиновники не рвутся ковать оружие против самих себя.
Впрочем, среди участников "круглого стола" - представителей Госдумы, Правительства, Верховного, Конституционного, Высшего арбитражного судов, экспертов Совета Европы, ученых - также были разные мнения по поводу путей развития административной юстиции в России. Например, председатель Комитета Госдумы по конституционному законодательству и государственному строительству Владимир Плигин полагает, что без скорейшего выстраивания административных судов российская Фемида захлебнется в нарастающем вале дел. Так, в прошлом году 30 тысяч российских судей рассмотрели 10 миллионов дел, что само по себе чрезвычайно много. Однако в последнее время Госдума приняла ряд законов, которые повлекут за собой дальнейшее увеличение административных исков. В частности, внесены изменения в Кодекс об административных правонарушениях, где вводится новый, судебный порядок приостановления деятельности предприятий, филиалов, а значит, возникает и совершенно новый набор статей.
Владимир Радченко со своей стороны привел такую цифру: в 2004 году среди завершенных дел 583 тысячи потенциально относятся к предмету деятельности административных судов. А если передать в такие суды споры, возникающие между муниципальными, государственными служащими и их руководителями (в том числе и споры, связанные с правом продвигаться по службе или не быть без причины уволенным при смене начальства), то трудно даже подсчитать, насколько возрастет число жалоб.
А вот по мнению бывшего заместителя председателя Высшего арбитражного суда Олега Бойкова, говорить о том, что в России нет административного судопроизводства, было бы неверно. Его принципы успешно осуществляются в арбитражных судах. В 2002 году был принят новый Арбитражный процессуальный кодекс, где появился раздел о рассмотрении дел, вытекающих из административных и иных публичных отношений (чиновник неправ, пока не докажет обратное). В 2004 году число подобных дел в арбитражных судах составило около 68 процентов. Для рассмотрения подобных споров в арбитражах созданы специальные коллегии судей. По такому же пути - специализации судей в рамках общегражданских судов - могло бы развиваться административное судопроизводство и в других сферах.
Первый зампред Верховного суда Владимир Радченко возражает: проблему развития административного судопроизводства нельзя решить за счет специализации судов в действующих судах. Дело в том, что районные, городские и даже областные судебные структуры организованы по территориальному принципу. И когда гражданин, обратившийся в суд с жалобой на главу администрации, видит, к примеру, как на районном мероприятии глава и председатель суда сидят за одним столом, у него возникает естественное сомнение в объективности и непредвзятости решения, которое будет вынесено по его жалобе. Административные же суды предполагается максимально "оторвать" от территорий, на которые распространяется их юрисдикция. Дабы, как говорится, не вводить судью в соблазн.
В общих чертах вырисовывается такая схема. На федеральном уровне помимо специальной Административной коллегии Верховного суда будут действовать окружные суды, охватывающие территорию нескольких субъектов Федерации. Что касается регионального уровня, то роль областных и равных по статусу судов пока дискутируется. На уровне муниципалитетов предполагается создать межрайонные административные суды. Кроме того, полномочия по рассмотрению отдельных категорий административных дел будут переданы мировым судьям и военным судам.
Руководитель правового департамента Правительства Гарри Минх заступается за чиновников. Кабинет министров, говорит он, сейчас размышляет над тем, как обеспечить защиту публичных прав внутри самой исполнительной власти. Говоря простым языком - как разрешать конфликты между гражданами и властями во внесудебном порядке, дабы лишний раз не обременять Фемиду разборками. Для этого предлагается, в частности, восстановить то, что раньше называлось обжалованием в порядке подчиненности в вышестоящие инстанции. То есть ту самую систему хождения по мукам и по инстанциям, от которой мы пытались избавиться, начиная судебную реформу. Впрочем, делает оговорку представитель Правительства, мы не должны лишать человека возможности выбрать себе и судебную защиту как альтернативу.
Идею альтернативы поддерживает и экс-судья Конституционного суда, а ныне завкафедрой Высшей школы экономики Тамара Морщакова. Однако, вводя альтернативные судопроизводству процедуры, мы не должны снижать уровень судебной защиты граждан, отмечает она.
Судя по разбросу мнений участников "круглого стола" , а главное - по увязшей законотворческой работе, административные суды появятся в России, наверное, не завтра. Депутат Госдумы Сергей Попов откровенно намекнул на причину проволочки: похоже, вопрос о целесообразности введения самостоятельного административного судопроизводства решается отнюдь не в стенах Госдумы. Где именно - догадаться нетрудно.
Но вот в чем беда. В России полным ходом идет административная реформа. Начинается реформа местного самоуправления. Неизвестно еще, как это скажется на уровне управления многосложным организмом страны, но одно уже видно невооруженным глазом: чиновничий аппарат размножается неприличными, просто устрашающими темпами. Скоро у нас на одного рядового гражданина будет по два, если не три начальника. Соответственно резко увеличатся и масштабы чиновничьего самодурства. И куда тогда нам, простым гражданам, бежать за защитой?

Мнение эксперта
Григорий Ивлиев, начальник Правового управления Госдумы
Россия достаточно далеко продвинулась в вопросах судоустройства и судопроизводства. Применительно к административной юстиции нам здесь очень многое понятно. Но мы должны посмотреть на этот процесс и с точки зрения системы всего российского права. И если понимать административное правосудие как способ усиления судебного влияний на складывающиеся в сфере управления процессы, более широкого применения судебного порядка защиты прав граждан, то приходится констатировать, что поле, на которое мы пытаемся "пересадить" административную юстицию, еще недостаточно подготовлено.

Кстати
В прошлом году наметилась тенденция к снижению числа удовлетворенных в суде жалоб на действия властей. Если раньше оно доходило до 85 процентов, то теперь снизилось до 67.
Введение системы административного судопроизводства, состоящей из 400 межрайонных и 21 окружного суда, потребует увеличения ассигнований на содержание российской судебной системы всего на 4 процента по сравнению с нынешним уровнем. Это связано с перераспределением функций между уже имеющимися судами первой и второй инстанций. 30-тысячный судейских корпус при этом увеличится на 4 тысячи человек.
В основу российской системы административных судов положен опыт 9 европейских стран, имеющих разные правовые традиции и разные административные системы. Это Великобритания, Эстония, Финляндия, Германия, Исландия, Италия, Литва, Норвегия и Швеция