На повестке дня - саморегулирование

В связи с работой над законом "О саморегулируемых организациях" мнения о самой возможности саморегулирования в банковской сфере полностью поляризовались: от полной поддержки до полного неприятия и введения в этот законопроект норм, выводящих из него банковский сектор.

В процессе дискуссии в АРБ на круглом столе, посвященном созданию саморегулятора в банковской сфере, стало ясно: не решив все принципиальные вопросы, связанные с появлением и функционированием в России саморегулирующих организаций, дело с мертвой точки не сдвинется.
Россия - это страна, которая плохо управляется. Государственный аппарат не всегда справляется со своими обязанностями. Для того чтобы исправить положение, и была затеяна административная реформа. Однако признаков того, что положение улучшается, пока мало. Необходимо идти дальше в направлении разделения управленческих функций между государственной властью и обществом. А важнейшим элементом такого структурного построения является наличие саморегулируемых организаций. Однако как строить эту новую конструкцию, остается до конца не ясным.

Саморегулятор нужен всем
Один из участников обсуждения задал резонный вопрос: если в обществе так активно говорят о необходимости появления саморегулируемых организаций (СРО), то, значит, должен быть и заказчик этой идеи?
По мнению эксперта всероссийского объединения "Деловая Россия" Антона Данилова-Данильяна, в качестве "заказчиков" этой идеи выступает практически все общество. Только у каждой его части своя мотивация. Для власти - это попытка провести процесс дебюрократизации так, как она понимает, что из-за всевластия бюрократии Россия проигрывает в конкурентной борьбе в сфере эффективности управления государством и создания благоприятного инвестиционного климата. У бизнеса свои интересы, он хочет реально участвовать в выработке решений, которые имеют прямое к нему отношение. Для гражданского общества СРО - это важнейший элемент его становления.
Поэтому в каком-то смысле можно говорить о существующем консенсусе по этой проблеме. Правда, скорей об идеологическом, а не о практическом консенсусе, так как все стороны вкладывают в понятие "СРО" свой смысл. А потому до всеобщего согласия участников процесса еще далеко.

Воздух свободы с чувством ответственности
Все понимают, что дальше так продолжаться не может, нынешняя система управления государством не отвечает потребностям развития, она обслуживает интересы бюрократического сословия. Однако это совсем не означает, что СРО будет легко найти свое место в управленческой государственной пирамиде. Сама идеология саморегулирования вызывает немало интерпретаций. А пока нет согласия относительно ее основных положений, крайне трудно говорить о принятии конкретных решений.
Один из выступавших определил СРО как воздух свободы, настоенный на чувстве ответственности за нее. Однако при всей красоте этого определения оно, в лучшем случае, дает лишь общие ориентиры для дальнейших, более конкретных поисков. И первый, вытекающий из этого тезиса вопрос: кто должен искать? Президент АРБ Гарегин Тосунян полагает, что выработкой идеологии СРО не должен заниматься ни регулятор, ни законодатель. Это не их функции, у них совсем иные задачи. Не говоря о том, что органы исполнительной власти, формально признавая, по сути дела, отторгают идеологию саморегулирования. Если вести речь о банковской сфере, то эту миссию должно выполнить банковское сообщество идя снизу вверх. Причем оно прежде должно уяснить для себя, что же подразумевается под этим понятием. И, уяснив, продвигать идею в структуры власти. При этом невозможно выработать окончательные принципы СРО в один присест, это эволюционный процесс, который должен обогащаться по мере накопления соответствующего опыта. Поэтому попытки законодателя целиком отрегулировать процесс создания институтов саморегулирования в одном законе вряд ли целесообразны. В нем лишь следует определить базовые принципы, на которых будут работать СРО.
Почему именно сегодня назрела столь острая потребность в СРО? Гарегин Тосунян продолжает свою аргументацию: нигде в наших законах нет упоминания о том, что органы власти должны консультироваться при принятии решений с организациями, которые их непосредственно касаются. Применительно к банковской сфере это означает, что ЦБ может проконсультироваться с банковским сообществом по поводу принимаемых им решений, а может и не спросить его мнения, или может спросить мнение, но не учесть его. И если сейчас руководство регулятора все же нередко прислушивается к позиции банкиров, то исключительно потому, что там работают люди, которые понимают необходимость такого сотрудничества. Но когда-то придут другие, и неизвестно, как обернется ситуация. Однако даже при нынешнем уровне взаимодействия это вовсе не гарантия от появления документов, от которых застонет весь банковский сектор. Яркий пример тому - Инструкция N 251-П ЦБ РФ. И это далеко не единичный пример.
Мы неоднократно предлагали ЦБ, говорит Гарегин Тосунян, прежде чем принимать нормативные акты, выносить их на публичное обсуждение банковской общественности. В ЦБ отвечали: да, так будет лучше. Тогда давайте в регламенте ЦБ запишем такой пункт, говорили мы. Слышали в ответ: нет, не хотим. Но если бы в законе существовала такая норма, то реакция на наши просьбы была бы иной. Стремление защитить свой высокий статус становится важнее, чем результат конкретного дела.

Перетягивание каната
Сам по себе процесс создания саморегулируемых организаций связан с перераспределением функций и полномочий по управлению между государством и обществом. Однако каков должен быть механизм такого перераспределения? Не надо доказывать, что инстинкт самосохранения заставляет любое ведомство стремиться наделять себя новыми обязанностями, а не отдавать их кому-то на сторону. Вице-президент АРБ Анатолий Милюков справедливо замечает, что если даже прописать в законе, что ЦБ должен поделиться с СРО частью своих прав, толку от этого будет мало. Этот процесс сверху вниз не пойдет.
Сказанное наглядно доказывает и наша недавняя история. В самом начале 90-х гг. происходила активная децентрализация, когда государство едва ли не во всех сферах отказывалось от регулирования. Но в середине десятилетия взял старт обратный процесс, началась централизация управления. Она продолжается до сих пор, причем уже даже само государство бьет тревогу, видя, какой степени достигла эта централизация.
Каким образом в такой ситуации могут возникать структуры СРО? Банки под воздействием общих цеховых интересов объединяются для решения тех или иных задач, считает Анатолий Милюков. Таким образом протекал процесс создания кредитного бюро. Разумеется, это еще не СРО, но уже тот "питательный бульон", в котором формируются зачатки новых общественных институтов.

СРО в законе
Понятно, что только из одного "питательного бульона" СРО не сформируется. В нашем обществе, чтобы эта идея могла бы иметь шанс на реализацию, нужно обеспечить ее законодательное подкрепление. Если мы говорим о создании СРО, считает Антон Данилов-Данильян, то государство, определяя набор управленческих функций в той или иной сфере, часть их должно передавать СРО. Таким образом, происходит перераспределение полномочий, госорганы перестают их выполнять, а эта миссия возлагается на СРО. При этом, с точки зрения формального подхода, Конституция РФ не предоставляет прямого права по делегированию полномочий. Поэтому осуществление данной процедуры требует принятия федеральных законов. В них должен содержаться исчерпывающий перечень требований к каждому виду бизнеса. В этом перечне выделяется та их часть, контроль за исполнением которой осуществляет саморегулятор. Одним из ключевых моментов такого закона должны стать условия, при которых общественная организация может быть как наделена статусом саморегулируемой, так и лишиться его. Иными словами, нужны критерии оценки деятельности СРО. И пока не будет ответов на эти вопросы, принятие федерального закона теряет смысл.
Другой спорный момент, полагает Антон Данилов-Данильян, - насколько рамочным должен быть ФЗ? Функции в разных видах деятельности, которые должны быть переданы СРО, настолько различны, что трудно свести их в общем законе. Скорей всего для каждого вида деятельности нужно писать "отраслевые" федеральные законы о СРО. Следовательно, должен быть набор законодательных актов, из которых предприниматель, решивший заняться тем или иным видом бизнеса, мог бы получить представление о всех предъявляемых к нему требованиях.

А я тебе не подам руки
Профессор Высшей школы экономики Оксана Олейник считает: чтобы выйти на станцию саморегулирования, нужно понять, в каком месте сейчас находится наш поезд. Сама по себе передача управленческих функций СРО - очень полезное дело. Но существует опасность того, что эти функции могут быть не приняты, так как вместе с ними в одном пакете отдается и ответственность. Причем особенность саморегулирования ответственности заключается в том, что здесь не возникает юридических последствий. Они сводятся лишь к следующему: "А я тебе в таком случае не подам руки". Внедрить в сознание людей такого рода осуждения тяжело.
Второй вопрос: что мы хотим саморегулировать? В первую очередь, речь должна идти о принципах ведения бизнеса. А в основе их должна лежать добросовестность. Многим кажется такой подход слишком примитивным, говорит Оксана Олейник, очевидным, но на практике мы очень часто от него отказываемся, ведем себя подобно верующему, который утром молится, а днем грешит. На самом деле задача трансформации принципов в реальное поведение очень сложная.
Другой аспект саморегулирования - определение правил поведения на рынке. Это огромный труд, который требует усилий всего бизнес-сообщества.
Следующий аспект - процедура принятия и выработки решений, которая охватывает взаимодействие членов саморегулирующей организации со структурой СРО.
Важнейшая цель СРО - повышение имиджа организаций, в нее входящих, и всей системы в целом.
Третий вопрос: каким образом находить согласие? Способов таких два. Первый - это конвенциональный, то есть договорной. Второй - исследовательский. Прежде чем передавать часть функций СРО, неплохо спросить субъектов бизнеса, есть ли у них в этом потребность, и если есть, в чем она выражается.
Такое изучение способно выявить эффективность саморегулирования. Если даже написать замечательный закон, он не будет соответствовать ожиданиям бизнеса и из этой затеи с СРО ничего полезного не выйдет.

Круговая порука?
То, что путь к СРО будет тернист, сомневаться не приходится. В той же банковской сфере далеко не все согласны с необходимостью появления подобных структур. Часть банкиров опасается, что возникновение саморегулятора может привести к тому, что вместо органа саморегулирования появится орган манипулирования. Вице-президент Ассоциации региональных банков России Константин Лубенченко полагает, что всегда будет сохраняться угроза доминирования в руководстве СРО крупных игроков рынка, которые будут навязывать остальным свое видение ситуации. А потому не стоит спешить с этим вопросом. Де-факто сегодня и АРБ, и Ассоциация "Россия" выполняют эти функции, хотя законодательно они и не прописаны.
При этом, по мнению Константина Лубенченко, эффективность самой идеи СРО в банковской сфере вызывает сомнение. Саморегулирование - это не что иное, как разновидность круговой поруки. В свое время в России этот принцип управления имел широкое применение, но ни к чему хорошему не привел.
С тем, что в СРО воплощаются принципы круговой поруки, решительно не согласен коллега Константина Лубенченко Гарегин Тосунян. Сегодня существует множество банковских организаций как на федеральном, так особенно и на региональном уровне, но все они пребывают вне правового поля. В результате они только могут просить ведомства учесть их мнения. Почему же участники рынка должны находиться в столь бесправном положении? Им нужен соответствующий инструментарий для проведения своего влияния. А сегодня его по-настоящему нет.
В целом, соглашаясь с суждениями президента АРБ, нельзя не заметить, что сравнение СРО с круговой порукой на самом деле вполне правомерно. Только если понимать под этим термином не создание системы всеобщего покрывательства и всепрощенчества, а всеобщую ответственность за соблюдением нравственных норм ведения бизнеса как отдельными его представителями, так и бизнес-сообществом в целом.

Вместо заключения
Не надо переоценивать значение саморегулирования в обществе. Известный английский специалист в этой сфере замечает, что если мы разрешим предпринимателям решать, что правильно, а что неправильно, они будут решать эту дилемму исключительно в своих интересах. Но и преуменьшать значение саморегулирования было бы не менее опрометчиво. Ни один организм на земле не в состоянии существовать без саморегуляции своей внутренней среды. Этот закон в равной степени справедлив и для биологии, и для бизнеса. Поэтому вызывает опасение то, что в разговорах о будущем СРО выпадает одна важная тема: саморегулирование должно начаться с уровня отдельного предпринимателя и компании. Если они усвоят правила, говоря спортивным языком: "fair play", то и сам процесс саморегулирования на общественном уровне пойдет быстрей и легче.