Обновленный бюджетный процесс

Более 200 лет назад универсальной Декларацией прав человека и гражданина (1789 г.) был провозглашен один из ключевых принципов организации правового государства: "Все граждане имеют право устанавливать сами или через своих представителей необходимость государственного обложения, добровольно соглашаться на его взимание, следить за его расходованием...". В России, где до 40% произведенного ВВП перераспределяется через систему государственных бюджетов (и за эту принудительную услугу взимается соответствующая плата - около 5% ВВП), стала очевидной необходимость уточнения и изменения правил бюджетного процесса в самом ближайшем будущем.
В последнее время результативность (performance) бюджета государства как такового стала заботой не только для молодой и ищущей демократии в России, но и для стран - ветеранов демократии: Великобритании, Франции, Швеции и ряда других.
Основная идея всех последних бюджетных нововведений в условиях современного мирового кризиса концепции государственных финансов
- это переход к бюджетированию, ориентированному на результат (results-based budgeting), т. е. переход от управления бюджетными затратами к управлению бюджетными результатами, или
- в отечественной интерпретации - переход на "программно-целевое бюджетирование", в увязке средств и цели финансирования.
Во Франции, например, в 2001 г. был принят новый органический закон (т. е. закон, уточняющий положения Конституции) касательно закона о бюджете (LOLF), направленный на реализацию принципа финансирования результата.
В нашей стране, в том числе из-за значительного улучшения мировой конъюнктуры сбыта энергоносителей, все реальные реформы были практически остановлены. Когда есть устойчивое нарастание финансовых ресурсов, политическая элита не имеет мотивов к проведению каких-либо реформ. В сложившейся ситуации доходы федерального бюджета в абсолютном выражении ежегодно стали постепенно увеличиваться. Проблема эффективности управления бюджетом стала принципиальной для власти.
В этой ситуации Минфином России была разработана новая Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг. Было выделено пять направлений ее осуществления: 1) реформа бюджетной классификации и учета; 2) выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств; 3) совершенствование среднесрочного планирования; 4) упорядочение бюджетных процедур; 5) развитие программно-целевого бюджетирования.
Во все министерства и ведомства, бюджетные учреждения были направлены рекомендации по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования. Начался активный сбор материалов.
В итоге появилась новая редакция Бюджетного кодекса, направленная на реализацию сформулированных в концепции задач. Однако нашли они свое отражение в представленном документе в принципиально различной мере. Исключительно горячее обсуждение данного документа среди заинтересованных министерств, ведомств и депутатов продолжается и сейчас. Остановимся на пяти ключевых аспектах.
1. Важным представляется предложение включить все общие вопросы бюджетной классификации в состав Бюджетного кодекса с одновременным признанием федерального закона "О бюджетной классификации Российской Федерации" утратившим силу с 2008 г. Хотя изменение структуры и функций органов власти, особенно исполнительной, могут потребовать регулярного уточнения в этой части отдельных статей Бюджетного кодекса.
2. Введение в Бюджетный кодекс разделения расходов на действующие и принимаемые обязательства при бюджетном планировании является существенным шагом в развитии бюджетной реформы Однако только номинальное упоминание факта подобного разделения без изложения административного регламента, касающегося всех уровней бюджетной системы, не несет в себе существенной управленческой нагрузки.
3. Блок совершенствования среднесрочного планирования представлен достаточно полно, но не достиг минимально необходимого качественного уровня.Реализация среднесрочного планирования носит не концептуальный, а скорее механический характер - "путем уточнения параметров... и добавления параметров".
4. Упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета является достаточно систематизированным, но, по сути, представляет собой скорее календарный план разработки бюджета, чем согласительный и согласовательный процесс. Как известно, существует примат процедуры принятия бюджета для всей бюджетной системы.
5. Самое важное, что в обсуждаемом проекте осталось пока практически не раскрытым направление, названное "основным" в Концепции реформирования бюджетного процесса: "Совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования". Более того, если внедрение принципа бюджетирования, ориентированного на результат, не станет вопросом, приоритетным для всего правительства, то мы так никогда и не поймем, на какие конечные результаты работала огромная государственная машина в условиях благоприятной энергетической конъюнктуры.
Автор - профессор, заведующий кафедрой госфинансов ГУ-ВШЭ